日前，因行政院宣函告各縣市自訂瘦肉精零檢出之自治條違反中央法規而無效，國民黨人士乃援引美國各州立法及釋字738解釋為各縣市自訂零檢出標準之立論基礎，反擊行政院之函告，惟筆者以為，此種主張乃對我國中央與地方分權制度之嚴重誤解所得出之錯誤結論，實有澄清之必要。
首先，該主張援引美國各州立法制度，作為各縣市自行制定零檢出標準之立論依據，此已嚴重混淆台美二國政府體制。蓋我國係採單一制國家，中央政府擁有所有政治權力，與美國採取聯邦制，各州享有憲法所保障的政治權力，聯邦政府不得侵犯完全不同。根據我國憲法本文第 62 條規定:「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」，第 170 條復規定，本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。原則上，地方是沒有立法權的。更遑論以制定自治條例之方式推翻中央立法之決定。
我國雖然實行單一制，惟為落實地方自治，保障地方自治團體依憲法享有之權力，民國 86 年修正通過憲法增修條文第 9 條乃規定，省、縣地方制度以法律定之。立法院乃因此制定地方制度法，第25條明定，「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」賦予地方自治團體制定自治條例之權。
要言之，在現行法制之下，地方自治團體只有在以下2種情況才享有立法權：
一、依憲法規定屬地方自治事項
二、依據法律或上級法規授權地方辦理事項。
惟如前述，因我國採單一制政府體制，地方在法律授權範圍內雖享有部分立法權，其內容仍不得牴觸中央法規，否則即有可能被宣告無效。故地制法第30條規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。亦即自治條例的法律位階是低於憲法、法律或基於法律授權之法規（法規命令、行政命令）的。
基於以上理解，再來研讀大法官釋字738解釋內容，不難發現，其牽涉到二層次問題：
1、該事項是否屬地方自治事項？
2、如屬地方自治事項，地方可否制定較中央更嚴格的自治法規?是否會抵觸中央法規？
就第一個層次而言，大法官認為，既然電子遊戲場業管理條例第11條授予地方主管機關辦理登記事項，依據地制法第25條之規定，此即屬中央與地方權限劃分之依據，地方自得制定相關自治法規作為辦理依據，惟仍不得牴觸中央法規。而萊豬事件是否可等同辦理，關鍵即在於食品安全衛生管理法是否有類似之規定，賦予地方自治團體就瘦肉精之檢出有制定檢驗標準之權?
答案很顯然是否定的，蓋就瘦肉精（乙型受體素）之檢驗爭議，早在馬英九政府時代，國民黨團即透過其在立法院之絕對多數通過食品安全衛生管理法第 11 條（現移至第15條）項之修正，明訂動物用藥安全容許量之標準，由中央主管機關會商相關機關定之，其授權訂定標準之對象僅有中央主管機關，不包含地方自治團體，此與電子遊戲場業管理條例第十一條直接授權地方自治團體辦理相關事項完全不同，根本無法比附援引，該主張直接引用釋字738解釋做為地方自治團體得自行制定零檢出標準之依據，實有張冠李戴、指鹿為馬之嫌。
其次，再就第二個層次，大法官認為，既然電子遊戲場業管理條例第十一條直接授權地方自治團體辦理相關事項，則地方自治團體不妨在其授權範圍內因地制宜，自行訂定符合其需求之標準，並無違憲。惟大法官也同時闡明，如地方制定標準超出中央甚遠，則基於人民基本權的保障，應採嚴格審查標準，此時自治條例即應被假定違憲，地方政府負有證明其具有緊迫性利益的責任，才有可能排除違憲之推定。故該主張據此推論釋字738解釋大法官認定地方可制定比中央更嚴格之標準，並無違憲，亦屬過於武斷。
蓋依據食藥署日前公布的瘦肉精容許標準，豬肉殘留容許量為0.01ppm、豬肝與豬腎都是0.04ppm，而地方制定的標準為0，實質上等同於禁止。二者差距甚遠，依據該解釋意旨，乃適用嚴格審查標準，由地方政府提出證據證明瘦肉精對人體有重大危害，具有緊急急迫之危險，必須禁止之理由，否則將難以能通過違憲審查。
最後則是，依據現行食品安全衛生管理法第 15條第四項規定「除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外，不得檢出乙型受體素」，事實上並未禁止瘦肉精之使用，只是必須符合中央政府所訂之容許殘留標準，而各縣市政府所制定之零檢出標準，實質上等同禁止瘦肉精使用，二者在規範內容上即有嚴重扞格，依據前述單一國地方自治權限來自於中央授權之理論，地方自治法規即因於逾越其中央授權範圍而告無效，此亦是該主張內容所未論及的。
實則，關於此一中央與地方權限劃分爭議，早於2012年馬英九政府開放美牛進口時，立委陳歐珀等人就曾研擬增訂地方制度法第三十條之一條，讓攸關食品管理事務納各縣市自治管理，賦予地方制定相關法規之權限。惟遭國民黨以食安政策屬中央權限，為維持政策一貫性，各縣市僅負責落實執行和稽查，無制定檢驗逼準權，否決了該項提案，而今觀諸國民黨的反對主張，更屬荒謬顯然。
綜上所述，基於單一國地方自治團體之權限來自於中央政府之授權理論，地方政府不可能在中央就瘦肉精殘留標準已有制定標準規範之前提下，再自行制定零檢出之自治法規，此不僅造成中央法規與地方法規之衝突，更違反其授權依據。再者，基於釋字738解釋所揭櫫之嚴格審查標準，地方政府除非能提出強而有力之證據證明其具有緊急急迫之危險，必須禁止瘦肉精之使用，否則很難通過嚴格的違憲審查標準。該主張並不符我國憲政體制下有關中央與地方分權之規範依據，更嚴重曲解大法官釋字738解釋之意旨，並不足採。
＊作者為前最高法院法官助理，現為執業律師。
