林振德觀點:從數據檢視年改會與考試院退休公教人員改革方案的重大問題

2017-05-02 07:10

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作者認為,現今媒體上討論年金改革者之多,卻鮮少見到對於方案細節的探討,希望藉由分析銓敘部的資料,吸引大眾檢視原有草案或引起更多關注。(曾原信攝)

作者認為,現今媒體上討論年金改革者之多,卻鮮少見到對於方案細節的探討,希望藉由分析銓敘部的資料,吸引大眾檢視原有草案或引起更多關注。(曾原信攝)

自年金改革草案進入立法院,有人高度期盼,也有對各草案內容不滿意者;只見各方人馬與名嘴媒體上侃侃而談。考量國家長遠發展、並建立可長可久的年金制度,我們均應予以支持。但今日年金改革議題占盡媒體畫面,卻鮮少見到對於方案細節的探討;既有之草案中各種數據之訂定如未能說理,就難免招來草率之嫌、胡亂喊價的譏諷。

上週剛好有了空閒,再度拿出銓敘部「公務人員年金改革方案-草案介紹」細讀, 其中包含「公務人員退休所得調降初擬方案個人影響評估參考資料」,逐漸看出問題現象。

此份資料包含已退人員各關鍵職等人員的改革前月退休(月退金+18%優惠利息)所得金額、改革後每五個年度經遞減後的該年度所得替代率與月退所得金額,也算出累計扣減額度佔原退休所得比例,並評估改革方案實施第一年優惠存款節省經費及影響人數。本文就以此一資料的數據來檢視年改會與考試院二改革方案。

2017-05-02-年改會方案新舊制退休人員改革前後月退所得與扣減額占比彙總一覽表
2017-05-02-年改會方案新舊制退休人員改革前後月退所得與扣減額占比彙總一覽表

經整理檢視結果, 前述二改革方案出現比較值得商榷的問題有: 

一、 退休人員最終扣減額度比例差異甚巨。

以資料中任職35年者為例, 主管的扣減額度少者30%、多者將近37%,非主管扣減少者25%、 多者將近31%。觀察任職30年者,主管扣減額度普遍為37%或38%, 非主管扣減額度大多數落在31%與36%之間;與前者(35年)比較, 明顯可見年資較淺、月退所得較低的扣減額度普遍大於任職較久、 所得較高的扣減幅度者。同等級二年資間之扣減幅度相差普遍超過5%。

若年資35年者與25年者相較,同等級之扣減幅度相差更有多達9%。整個方案除了設定的最低保障金額,絲毫看不出有真正讓所得較低者其受較小的扣減衝擊。由於不同年資不同等級之所得分布廣,要規劃方案使所得低者受衝擊小並不易,採用一致的相對扣減比例是較為簡單方法,至少避免所得低者受較大衝擊。 

二、相同的絕對扣減標準所產生的衝擊是有差異的

年改會與考試院版本中,於改革後退休所得替代率逐年扣減均採每年扣減額度一個絕對百分比(1%),不同年資者於改革後第一年的月退休所得替代率不同,對於不同替代率而言,相同的絕對扣減標準所產生的衝擊是有差異的,以年改會版本為例,年資35年者由第一年75%逐年扣減為60%,扣減額比例為1/5,年資25年者由 60%減為45%、其受影響卻是1/4,這方式也明顯對於替代率較低者、亦即年資較淺,原月退休所得較少者帶來較大程度衝擊。 

三、 18%消失或歸零已無必要

退休人員已設有退休所得的替代率門檻與計算公式,該門檻與計算公式將匡列出可存入18%利息的本金額度。18%利息占每人月退所得之比例不一,因此,特別抽出、另以不同期程進度處理, 對於每人財務管理運用之衝擊恐有不同、有失公允。

規劃中即以優存利息為最優先扣減項目,實施改革時,18%即不復存在。因此,再三呼籲多少期限內要18%消失或歸零已無必要,更何況所設定最低保障金額終將有部分18%者局部殘留。

四、各退休年資者所得替代率的調整比例不一

問題最嚴重的是:由於對各退休年資者所得替代率的調整比例不一,以致造成現況月退休所得較高者,經改革後卻變成比原先改革前所得較少的人來得少,其中有不少人更是於改革後第一年一夕間即翻轉彼此間所得的相對高低;這一情形不論年改會或者考試院的版本皆會出現。

造成此一情形的影響過程有二者,一者是由第一年所得比例採用相同的每年扣減一個「絕對百分比」所造成。資料中不難發現改革後第一年月退所得原相對雖較高,經每年大家扣減相同的一個絕對百分比後,卻反過來變成比原來所得相對較低者要少, 其原因如前段說明,不同年資採相同絕對百分比做為扣減標準的方法是值得商榷的。

如欲避免逐年遞減過程中原月退所得相對較高者淪為所得比較低者,扣減標準採用一致的「相對比例」是較佳的方案。以年改會版為例,年資35年者如扣減比例1/5,則年資30年和25年者也都扣減相同比例1/5;也就是年資35年者由第一年 75%每年扣減1%、減至60%,年資30年者由67.5%每年則是扣減0.9%、 減至54%,年資25年者由60%每年扣減0.8%、減至48%。

另一造成前述現象的過程是於改革前實際月退所得相對較高者,其所得於實施改革後就一夕間立即變為比原先所得較低者來得低,這一現象發生於不同任職年資者之間,它也明顯可見較多發生於年資30年者,不論等級幾乎都受到這個衝擊,且不僅發生在與年資較資深者相較,也發生在與年資較淺者的比較,原先年資30年之所得較年資25年高的,改革後卻反過來變成比較低。這些翻轉前後之間的差額幅度也不算小。

究其原因應與擬訂的改革後第一年月退所得比例息息相關,這會反應在第一年的扣減額占原月退休所得比例,檢視相關資料,年資30年者第一年扣減額佔比與其他年資比較也確實是普遍偏高。

五、有關改革後35年、30年、25年三種年資第一年所得替代比例, 年改會和考試院分別提出{75%、67.5%、60%}和{80%、75%、70%} 二個方案。這些數字既然都會逆轉退休人員彼此間月退所得相對高低情形,權責與提案機關宜有堅實的依據與理由說明。

本文為了探討二草案擬定的改革後第一年所得替代比例,同樣以本俸2倍為分母,將參考資料中105.7.1退休人員年資35年、30年和25年的改革前月退所得,換算成對應之所得替代率。再分主管、非主管、全體(主管與非主管)等三組,計算各組不同年資的對應所得替代率平均值。本文略過詳細計算的資料,以主管為單位所計算得到的35年、30年與25年年資的改革前所得替代率平均值為{89.61%、83.72%、68.39%},非主管為{82.34%、77.76%、68.39%} 及全體{85.97%、80.74%、68.39%}。

我們就以這三組替代率平均值來表示不同年資於改革前的月退休所得替代率,再仿年改會與考試院設定年資35年者改革後第 一年的所得替代率分別為75%與80%,我們以同樣的相對扣減額度比例,計算出年資30年與25年者對應的第一年替代率,如表一所示。

從數據檢視年改會與考試院退休公教人員改革方案的重大問題1
(作者林振德提供)

採用相同的絕對扣減額度其影響先前已說明、不再重述。表一結果顯現:當年資35年者改革後第一年的所得替代率為75%, 以三組平均值算得年資30年者的第一年所得替代率分別為70.07、 70.83與70.44%,年改會方案的67.5%明顯有過度下修(overdraw) 的情形。

當年資35年者改革後第一年的所得替代率為80%,年資30年者為74.74、75.55與75.13%,平均75.14%,與考試院草案相近; 年資25年者為61.06、66.45與63.64%,考試院方案的70%則有過度上調(overshoot)情形。如基於相同的相對扣減比例,年改會和考試院二版本明顯均有不符之處,依表一全體(主管+非主管)平均值的計算結果,當年資35年者由改革前月退所得降至改革後第一年所得替代率為75%和80%時,我們計算得到三種年資第一年所得替代率分別為 {75%、70%、60%}和{80%、75%、64%},我們姑且分別稱為年改會與考試院方案修正A版。

前段係根據全體的平均值,研擬對應修正方案。由於銓敘部的參考資料,年資25年者主管與非主管的改革前月退休所得相同,本文無從探討依據僅主管或僅非主管資料計算結果對該年資者的適切性。如果採用非主管資料是較貼近實際情況,則宜再調整前述修正版的年資25年的數值,修正如{75%、70%、62%}和{80%、75%、66%},分別稱為年改會與考試院方案修正B版。     

各修正版於實施改革後的逐年替代率遞減趨勢顯示於表二,表中的期程僅為配合原年改會和考試院版本的期程。表中呈現考試院修正版後續持續遞減過程,也僅意在說明原有年改會和考試院二份草案一經本文各調整一處過調情形後,不論A版或B版經以相同的相對比例遞減,比較年改會修正版與考試院修正版二案最終扣減結果,其差異其實是相當有限。

年改會修正A版最終將遞減至{60%、56%、48%};考試院修正A版將降至{70%、65.63%、 56%},如持續遞減,則可進一步降至{60%、56.25%、48%},此與年改會修正版比較,僅年資 30 年者存在不到 0.5%的差異。

二修正案的改革後第一年所得替代率不一樣,當然在改善基金負荷的立即效果上有所不同,對退休人員的近程衝擊也會有所不同,然在長程的結果上是可以相當的。也就是縱使改革後第一年所設定的替代率扣減額度較小,透過期程的縮短仍然是可以達成預設的扣減後目標。

六、銓敘部的「改革方案之影響評估」中,清楚表示改革方案實施第一年政府和台銀負擔的優惠存款都可節省約 65%,即優惠存款利率一減半其負擔即減輕可達 65%,此一數目令人不解。為了改善前述幾點待商榷問題,本文配合原二個方案草案呈現方式、依據銓敘部公布的改革前月退休所得資料,檢視各任職年資的月退休所得替代率及探討替代率因遞減而逐步變化情形,具體研擬「以月退+18% 利息之總額、採相同的相對比例逐步遞減」、「依據改革前月退休所得檢視原各方案草案過調情形、提出修正方案」。

文中或有思慮未周之處, 然而如能因此再縝密檢視原有草案或引起更多關注,本文也算起了拋磚引玉的效果,主要目的仍盼此一議題終有一個差強人意的解套,則國家幸甚、人民幸甚,否則國家社會今後發展勢必面臨更為嚴苛的挑戰。

從數據檢視年改會與考試院退休公教人員改革方案的重大問題2
(作者林振德提供)

*作者曾任國立交通大學教授、學生事務長、教務長,國立虎尾科技大學校長,現已退休。 

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