嚴震生觀點:從帝王式總統到民粹國王總統

2020-02-26 05:50

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美國總統川普。(AP)

美國總統川普。(AP)

美國總統川普(Donald Trump)被民主黨掌控的眾議院提出彈劾,罪名為濫權(abuse of power)及妨礙國會(obstruction of Congress),但在共和黨主導的參議院未獲通過後,他宣稱自己完全無罪(exonerated),不僅沒有因此學到教訓,反而變本加厲的進行報復和干預司法(obstruction of justice)。前者包括開除願意參加國會彈劾聽證會的白宮官員,後者則是對司法部門裁定的案件說三道四,表達不滿。許多美國政治的觀察家,認為川普上任後的「朕說的算」和自認權力無限不受約束的態度,已讓他成為美國制憲先賢(founding fathers)最擔心的政治發展,就是國王總統(king president)的出現。

美國歷史學家斯列辛格——(Arthur M. Schlesinger, Jr.) 在一九七三年的《帝王式總統》(Imperial Presidency),將二十一世紀小羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)(一九三三—一九四五)以降的美國總統職權和白宮官員及預算的不斷擴大,描述為帝王是總統的出現,認為美國總統權力已不受節制,同時這也和原先制憲先賢心目中最高行政首長應受到立法及司法機構制衡(check and balance)的憲政規範有極大的落差。換句話說,斯列辛格擔心美國的三權分立(separation of power)已不復存在。

前美國駐歐盟大使桑德蘭在眾議院彈劾聽證會指稱川普行為不妥,2月7日遭川普開除。(AP)
前美國駐歐盟大使桑德蘭在眾議院彈劾聽證會指稱川普行為不妥,2月7日遭川普開除。(AP)

不過,就在這本經典出版之同時,美國國會通過了一連串的外交及國防相關的法案,包括一九七三年的戰爭法(War Power Act)、一九七四年的外援法修正案(Hughes-Ryan Amendment to the Foreign Assistance Act)、一九七六年的國際安全援助及武器出口管制法的修正案(Clark Amendment to the International Security Assistance and Arms Export Control Act)、一九七八年的外國情報監測法(Foreign Intelligence Surveillance Act)等,以憲法授與國會的預算權力企圖主導美國外交,因而又有所謂「帝王式國會」(Imperial Congress)的說法。

有人主張帝王式總統的出現,是因為總統和國會兩院同屬一個政黨所衍生出的結果,若是我們查看小羅斯福以降的聯邦政府,就不難發現從一九三三至一九七三的四十年間,確實一致政府(unified government)的二十八年遠遠超過分立政府(divided government)的十二年。這段期間在內政方面,羅斯福的新政(New Deal)見證了無數新的聯邦機構之出現,而詹森(Lyndon Baines Johnson)總統任內的大社會(The Great Society)及通過的民權法案(Civil Rights Acts)相關機構之建立,是行政部門的兩波大幅擴張。在外交方面,冷戰(Cold War)促成國安會(National Security Council)的成立,同時也讓美國總統為了遏阻國際共產主義的蔓延,採取了許多不受國會監督的秘密行動(covert action),或是未經授權就逕自發動戰爭。

川普在彈劾判決中全身而退,參議院共和黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)喜不自勝。(美聯社)
川普在彈劾判決中全身而退,參議院共和黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)喜不自勝。(美聯社)

然而,在分立政府的十二年中,有十年是共和黨總統,包括艾森豪(Dwight Eisenhower)的六年和尼克森(Richard Nixon)的四年,難道民主黨掌控的兩院多數,沒有企圖要節制總統的權力嗎?事實上,在二次戰後初期,兩黨在外交方面有所共識,而在內政方面,一向反對大政府的共和黨也逐漸接受福利國家的思維,因此國會並沒有刻意要限縮包括總統在內的行政部門權力。

前述帝王式國會其實並沒有真正影響或限縮總統的權力,若總統尊重國會,或是不擅自擴權,帝王式總統也僅是淪為學術的研究,而不至於成為政治實務上的爭議。不過,小布希(George W. Bush)在二○○三年強勢主導美國對伊拉克的戰爭時,有記者問當時仍然在世的斯列辛格有關布希的作為是否構成帝王是總統,他的答案是肯定的。

不過,川普總統上台以來的各項作為和談話,基本上是民粹政治的體現,但也不脫帝王式總統的行事風格。民粹操作在於它各種造勢場合的煽動性演說,也見諸於他推特中對媒體及政治對手的批判與譏諷;帝王式總統的作為則是可以用川普如何讓共和黨的國會議員、內閣部長及白宮政治任命的官員,對他進行個人效忠,而川普本身自認他的權力不受憲法約束,不僅妨礙國會,也干預司法,而且他享受權力的風格,也頗具宮廷中的國王,一些友邦接待他的方式也讓川普感覺到帝王的身份。未來無論川普是否會連任成功,帝王式總統這個議題,將會重返學術討論,川普是否已成國王總統,還是將帝王式總統和民粹政治結合,成為民粹國王總統,應是分析研究的方向。

*作者為政治大學國際關係研究中心研究員

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