觀點投書:罷免新制可能的問題 有人看到嗎?

2016-12-05 06:10

? 人氣

近日民進黨立院總召柯建民委員因主張另立專法處理同志婚姻合法化的問題,遭網友發起連署罷免,作者認為,罷免制度固然有助鞏固直接民權,避免民選官員或民意代表當選後濫權,但是罷免同樣也可能成為政治惡鬥的工具,或是落選者捲土重來的機會之窗。作者認為,罷免制度固然有助鞏固直接民權,避免民選官員或民意代表當選後濫權,但是罷免同樣也可能成為政治惡鬥的工具,或是落選者捲土重來的機會之窗。(資料照,陳明仁攝)

近日民進黨立院總召柯建民委員因主張另立專法處理同志婚姻合法化的問題,遭網友發起連署罷免,作者認為,罷免制度固然有助鞏固直接民權,避免民選官員或民意代表當選後濫權,但是罷免同樣也可能成為政治惡鬥的工具,或是落選者捲土重來的機會之窗。作者認為,罷免制度固然有助鞏固直接民權,避免民選官員或民意代表當選後濫權,但是罷免同樣也可能成為政治惡鬥的工具,或是落選者捲土重來的機會之窗。(資料照,陳明仁攝)

2014年太陽花學運期間,民間人士發起罷免國民黨籍立法委員行動,並稱之為「割闌尾計畫」。罷免案最後或因未能通過連署人數,或因未達投票率門檻而未能成功,但卻因此促成選罷法相關規定的修改。

上週立法院院會三讀通過公職人選舉罷免法有關罷免相關規定之修法。首先是罷免各門檻的調降,提案門檻由選舉人總數2%降到1%,連署門檻由13%下修至10%,罷免通過門檻取消原「雙二一門檻」(投票率須達二分之一且同意票過半),改為同意票大於反對票,但同意票仍需達選舉人總數的四分之一,方為通過。

其次,各層級罷免徵求連署期間將加倍延長。立委、直轄市及縣市長、直轄市議員由30天延長為60天,縣市議員、鄉鎮市長、原住民區長由20天增為40天,鄉鎮市民代表、原住民區代表、村里長則由10天改為20天。

此外,本次修法還刪除罷免活動不得宣傳、罷免投票不得與其他各類選舉合併舉行之限制,罷免活動支出未來也可申報綜合所得稅扣除額。最後,則是規定中選會必須建置電子系統提供提案及連署。

究竟罷免制度在一般民主國家的實踐經驗為何?而此次罷免制度的大幅修改,是否即代表民主勝利?仍有待討論。

一、罷免制度是普及化的制度?

台灣目前許多社團與民眾認為,罷免制度是民主國家制衡代議士或民選官員的普遍性制度,殊不知事實上,民主國家採行罷免制度的國家非常少,絕大多數的國家仍是透過定期改選或是責任內閣制度來對民意負責,罷免不是普遍存在的制度。

有罷免制度的國家,中央層級官員及民意代表也少有罷免之設計。以總統而言,有罷免制度的國家除我國外,僅包括奧地利、羅馬尼亞、等少數國家。無論是罷免制度最盛行的美國,以及雙首長制的法國,都沒有罷免總統的制度。

過去支持修改我國罷免制度者經常以美國為例,並傳遞網路統計資料為佐證,表示在2011年一年當中,美國就舉行了150次罷免選舉,有76位官員被罷免,9位官員在罷免的聲浪下辭職。但事實上,美國總統與參眾議員是不能被罷免的,而上述這些被罷免者都不是中央層級官員。其中有30為市長、17位學校董事、11為州議員、52位市議員、一位地方檢察官、兩位地方檢察長等。另根據學者研究:美國目前有19個州有罷免州長或州議員的制度、36州允許罷免州以下民選者(包括行政、立法、以及司法人員)。但從開國以來,美國只有兩位州長被成功罷免,分別是1921年被罷免的北達科他州州長Lynn Frazier,以及2003年加州州長Gray Davis。

至於其他國家的經驗,如直接民主最發達的瑞士,只有6個邦可以罷免地方行政首長及民代;加拿大卑詩省在1995年才立法可罷免州議員;英國政府近年也在規劃國會議員,但仍未通過。而採行複數選區或是比例代表制的國家,更無罷免制度。不過,德國、瑞士、以及日本在地方議會則有集體罷免制度。

美國眾議院日前通過年度國防預算,內容有歧視LGBT社群疑慮,民主黨將修改法案送交表決,卻被共和黨「搓掉」。(取自網路)
作者強調,若社會經常充斥罷免、公投等運動,民眾又缺乏包容與理性對話的心態時,將可能使社會經常處於對抗氛圍中,不僅增加許多社會成本,也可能讓社會更加撕裂。(資料照,取自網路)

二、為何民主國家在中央層級少有罷免制度?

由上述主要民主國家的制度與實踐經驗可以得知,罷免制度的設計主要多適用在地方層級的民選官員,中央層級的並不常見,除了因為體制上有其他權力制衡機制外,還包括下列原因:

(一)代議制度是民主的常態,直接民主仍是輔助

民主國家雖然強調主權在民,但主要仍以代議制度為主,理由不外乎一般民眾不可能有足夠的專業、時間來處理所有的公共事務,且群眾公決只能決定大原則與方向,難如代議制度可以就各層面進行溝通妥協,這些都必須交由代議士處理才可能進行。

當然代議體制不可能完美,但過度強調直接民主,將侵蝕代議體制,公共事務不僅易受到少數激進人士所把持,走向極端的民粹政治,甚至多數暴力,且非黑即白的二分法,也無法有效處理與化解社會所面臨的複雜問題。因此,不論是創制、複決與罷免等直接民主的制度,都被視為代議制度的輔助,這是許多歷史經驗累積的結果,反而才是世界各國普遍採行的制度。既然是輔助,當然不能喧賓奪主、本末倒置。

(二)全國性民選公職人員本質應是委任,而非單純只是人民代表

即使引領罷免制度的美國,為何僅限於地方層級官員,主要在於國會議員在選舉產生後,並非只是選區民眾的代表(delegate),只能聽從原選區的聲音。果真如此,那各地方國會議員將無法跳脫該地區的利益,而以國家層級的高度來思考公共政策與資源配置。事實上,一般國會議員選出後,更是一種委任(trustee)的關係,選民相信受託者能基於自己的專業與良知來判斷,並集體合議做成決定。

三、為何我國罷免仍須維持一定門檻?

儘管時代力量或部分民間團體仍主張罷免應該以簡單多數為通過門檻,立法院此次修法仍維持了一定的門檻,顯示維持一定的罷免門檻,更是大家的共識。其理由至少包括以下幾點:

(一)門檻過低容易輕起政治惡鬥,勞民傷財,虛耗國家社會資源

罷免制度固然有助鞏固直接民權,避免民選官員或民意代表當選後濫權,但是罷免同樣也可能成為政治惡鬥的工具,或是落選者捲土重來的機會之窗。門檻過低,無異也鼓勵政治之鬥爭,結果將可能勞民傷財,虛耗國家社會資源。

以2003年加州州長的罷免案為例,結果雖然成功,但據估總共花了16億台幣左右。美國威斯康州在2011到12年也出現罷免潮流,剛上台的共和黨籍州長Scott Walker、以及九名州參議員面對罷免。本質上只是延續之前州長與州議員選戰,民主共和兩黨相互發動罷免報復對方,最後現任州長兩度擊敗同一挑戰者。不過卻也耗費36億台幣的費用。

若社會經常充斥罷免、公投等運動,民眾又缺乏包容與理性對話的心態時,將可能使社會經常處於對抗氛圍中,不僅增加許多社會成本,也可能讓社會更加撕裂。我們希望台灣也步上此後塵嗎?

(二)罷免對象並未排除中央層級民選官員適用

我國罷免制度無中央與地方層級之分,對象包含中央層級民選官員,已經較多數民主國家更為廣泛,故對於中央層級的罷免予以一定程度之較高門檻,亦難謂不合理。不過,即便在地方層級,我們也不應鼓勵選區選民僅以該選區之利益,來對地方民選官員施壓,而限制其站在更高的高度來思考地方利益。故將罷免設計一定程度的門檻,亦屬合理。

(三)罷免發動事由幾無設限,已經寬鬆,不宜再降發動門檻

由於罷免通常沒有前提(如違法失職)即可啟動,只是政治責任追究,發動事由幾無設限,已經非常寬鬆,若再調降門檻,將更可能為有心人士濫用。且民選官員或民意代表仍受法律規範,違法失職將受法院審判與監察糾彈,罷免不是唯一監督制衡民選官員的手段,實無須過分放寬。

(四)各國經驗不一而足,但我國門檻並非特別嚴苛

在美國,有州級罷免的19個州,連署門檻大致是選民或上回投票數的25%(包括阿拉斯加、亞利桑納、科羅拉多、密西根、明尼蘇達、內華達、新澤西、北塔可達、華盛頓、威斯康新等)。門檻較高的有堪薩斯(40%)、路易西安納(依選區人口數而定,33.3-40%),門檻較低的如伊利諾、奧瑞岡、羅德島、喬治亞等為15%,加州12%,最低的是蒙大拿與維吉尼亞州,門檻為10%。英國研議的草案也是10%,加拿大的卑詩省則高達40%,成案相當困難,只要連署成案就逕行辦理罷免投票。

不過,有的州會針對特定對象提高門檻,例如加州,一般州的罷免案需要上回投票人數的12%,但是州參議員(State Senators)、州議員(Members of the Assembly)、加州稅賦平衡委員會委員(Members of the Board of Equalization)、上訴法院法官(Judges of the Courts of Appeal)的罷免案,則需要20%的連署。蒙大拿、喬治亞、華盛頓等州亦有類似規定。

我國原來連署成案門檻為13%,已低於美國大部分的州,與門檻較低的加州接近,但我們並未如加州再區分不同公職之門檻,實際上卻又比加州更為寬鬆。

此外,美國有權投票罷免者,必須先登記成為合格選民。非經登記程序,無權行使選舉及罷免之權。我國一般合格選民不用另外登記,即可自由參與選舉罷免投票,民眾行使直接民權相對容易。

(五)立委選制變革後,門檻更為合理

我國公職人員選舉罷免法在1980年制定時,提案門檻為5%,連署門檻為15%,1994年修法,將提案門檻降為2%,連署門檻降為13%。但是投票率的門檻也隨之調整。1980年國大、立委與議員罷免投票率門檻為原選區選民1/3以上投票,省(市)長及縣(市)長必須選區選民1/2投票,贊成罷免多於反對者即通過。1994年以後改為必須由原選區1/2選民投票,1/2贊成才能罷免。換言之1994年罷免提案與連署門檻雖然降低,但部分投票率的門檻卻拉高。

2005年立委選制改革後,原來的複數選區改為單一選區,立委罷免門檻與只選一席的縣市首長齊一,並非不合理。且立委及其他民代職權之行使為合議制,每人均僅有一票,謂其一人意見即可左右全局,甚至導致集體議決結果背離民意,實過度誇大,言過其實。

此外,由於我國公職人員選舉投票率多超過五成,尤其是單一席次的地方首長、立法委員,當票數均不會太低。因此要罷免該公職人員,亦應設有投票率之門檻,方為合理。否則,將可能出現僅少數人集中投票贊成,即可罷免由多數人選出之公職人員的荒謬現象。換言之,罷免若毫無門檻而僅採簡單多數,所需票數恐遠低於公職當選票數,這種制度設計不是更奇怪?

20161125-《公職人員選舉罷免法》修正案處理時程.民進黨與時力意見不一.雙方會場熱烈討論.(陳明仁攝)
作者表示,要罷免該公職人員,亦應設有投票率之門檻,否則,將可能出現僅少數人集中投票贊成,即可罷免由多數人選出之公職人員的荒謬現象。(資料照,陳明仁攝)

四、罷免新制的可能問題?

雖然罷免制度的修法已完成三讀,更有部分人士稱此為「民主的勝利」、「還權於民」、「逐步與國際潮流接軌」等,此等說法不僅有待商榷,此次修法之內容更非無討論之餘地。

(一)提案門檻部分

罷免門檻一旦過低,將可能使罷免制度過度濫用,甚至淪為政爭或是選戰的延長賽,勞民傷財。修法將門檻調降,同時允許與其他選舉合併辦理,未來選舉增加了罷免因素的相互激盪,過程除了更加複雜外,惡質選風恐將只增不減。

(二)現行連署門檻與時間部分

與他國相比,我國罷免連署門檻並不高,尤其我們更未限制不得罷免中央層級公職人員,過去13%門檻並非不合理,也非不可能達成。且參照美國經驗,美國一般都是25%(有依照選區選民數,亦有依照上次選舉投票數為基準計算),即使加州被認為偏低,也都有12% 門檻,而針對特定對象門檻還提高至20%。且此門檻尚不能罷免全國性的參眾議員及總統。

至於連署期間由延長一倍,可能使社會對立動盪期間拉長,成本增加。台灣每兩年約有一次大型數合一選舉,若公投、罷免啟動容易,各有競選、連署、宣傳等期間,則台灣將經常處於對抗與政治動員的狀態,耗費社會資源無數,且結果經常無助國計民生。

(三)引入科技降低連署成本部分

電子提案及連署系統的採用,雖有助於直接民權行使之成本,但必須能夠有效防止舞弊,更重要的是必須讓連署人能夠依照自由意志進行,而非受外力左右,或為他人冒名頂替,或僅淪為人頭,或僅是賣人人情,或甚為有心人政爭棋子等。僅一味考量便利性與成本,卻忽略保障個人自由意志之行使,絕非真民主。

(四)調降罷免通過門檻部分

廢除50%投票門檻,雖然增加了同意票必須超過25%的最低門檻,但在小選區兩強競爭的選區哩,仍可能形成罷免比當選容易的畸形制度。監督代議士功能恐未先彰顯,但反而鼓勵有心人利用此頻繁發動政爭,或成為上次選舉的延長賽,或下次選舉的熱身賽。

(五)罷免程序部分

罷免不得宣傳之規定已不合時宜,已有高度共識而廢除,值得肯定。但罷免與其他選舉合併辦理,卻可能為日後留下更多的問題。因為政治競爭者或集團,可能透過發動罷免對手或對手政黨民代來進行政治做秀,此將會耗費社會成本,增加對立,增加選務成本,提高選務爭議風險。

20161125-《公職人員選舉罷免法》修正案處理時程.民進黨與時力意見不一.蘇嘉全(上)柯建銘(中)和時力黃國昌(下)等.形成多方一陣討論..(陳明仁攝)
作者表示,未來直接民權高張的世界潮流下,政治人物或代議士必然面對公民更直接、快速與多樣的課責。(資料照,陳明仁攝)

五、民主的勝利?恐言之過早

雖然很多人認為過去公職人員罷免的門檻極高,使得公民直接監督公職人員的工具形同虛設,但是對照其他民主國家的制度設計與實際經驗,不難發現我國公民所享有之罷免權(可以罷免的對象),實已超過許多民主國家。且過去罷免制度的門檻,也並非最為嚴格。

在未來直接民權高張的世界潮流下,政治人物或代議士必然面對公民更直接、快速與多樣的課責。台灣這幾年經歷了多次的罷免活動,雖然成功看似遙遠,但也並非絕無可能,加上修法後門檻大降,將會給予所有政治人物更多警惕與自我反省的壓力。

罷免制度的設計,仍需維持代議制度與直接民權間的平衡,過與不及,都會產生隨之而來的各種問題,尤其對罷免權之行使毫無限制或大幅放寬,都將使民主代議制度的根基受到不同程度的衝擊,甚至影響政治社會的穩定。衡諸各國實踐,此次修法是否即代表民主勝利,可能仍言之過早!

政治人物儘管各個精於算計,但政治現實的發展常常是出乎意料之外的。近日民進黨立院總召柯建銘委員因主張另立專法處理同志婚姻合法化的問題,遭網友發起連署罷免,當初民進黨力主修改罷免制度,意在牽制國民黨的國會多數,但萬萬沒想到自己確有可能成為罷免新制適用的第一人。世局變化往往出人意表,政治人物是否也該引以為戒!

*作者為國家政策研究基金會高級助理研究員

關鍵字:

我要發風

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

本週最多人贊助文章