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李念祖專欄:釋憲者侈談修憲問題的商榷

2016-10-17 06:40

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司法院長被提名人許宗力13日於立院備詢。(顏麟宇攝)

司法院長被提名人許宗力13日於立院備詢。(顏麟宇攝)

不只一位大法官被提名人在立法院審查會中表示,有些問題,例如總統職權範圍或是政府體制的釐清,應該交由修憲解決。至於修憲的方向,則都不予置評。

大法官除了在解釋修憲是否違憲的場合之外,對於應該如何修憲的問題保持緘默,當然是正確的態度;但是如果輕易表示現行憲法的規定令人感到無奈,甚至以為現行憲法規定或是憲政體制混亂,提倡使用修憲方式解決,就很值得商榷了。

歷來的執政者,有將其紊亂憲政體制的作為,歸咎於憲政體制紊亂的惡劣習慣者,不乏其人。於此必須指出,「紊亂憲政體制」與「憲政體制紊亂」是釋憲者應該嚴格區別的兩個概念,不容顛倒混淆。

一方面,釋憲者應該在解釋憲法時辨明而且告誡紊亂憲政體制的執政者,其錯誤及權力界限之所在。因為釋憲者的核心功能,就是守護憲法設定的權力界限不被執政者任性逾越。釋憲者不能只是因為執政者需要更多的權力,將已經憲法分配歸由其他政府部門所執掌的權力,而曲解憲法容認其擴充權力,紊亂憲政。

另一方面,釋憲者必須避免輕率踏進動輒指稱「憲政體制紊亂」的掌權者思維陷阱。引導人們習慣性地責怪憲法具有重大缺陷形成憲政體制紊亂,原是掌權者脫離憲法約束的終南捷徑。因為這樣一來,任何紊亂憲政體制的舉措,都可以說是形成憲政體制紊亂的憲法本身,所造成的錯誤,而不再是掌權者的錯誤。

 20161013-國民黨立委曾銘宗13日於立院針對司法院長被提名人許宗力質詢。(顏麟宇攝)
國民黨立委曾銘宗13日於立院針對司法院長被提名人許宗力質詢。(顏麟宇攝)

其實,任何一位同意擔當解釋憲法重責大任的法律人,都必已假設甚至認識到這是一部可以藉由解釋而釐清其正確涵義的憲法,而不是一部體制紊亂以致不能找到出路的憲法。如果任何大法官以為憲政體制紊亂、也就不啻是在自承並無能力經由適當的解釋解決,憲法所形成的體制紊亂,人們必有一問:為什麼您會在第一天的時候同意接受這個職務呢?

掌權者,也就是執政者,是憲法施加約束的對象。不願意受到約束的執政者,指責憲法體系紊亂而若竟可得到釋憲者的附和時,無異在為執政者打造不必遵守憲法的一道護身符。試想,連釋憲者都說是體制紊亂的憲法,執政者還需遵守嗎?體制紊亂至少意味著不能理解,連釋憲者都承認憲法體制紊亂以致不能理解,憲法又將如何能夠拘束執政者。執政者只要覆誦釋憲者批判體制紊亂的描述一次,就足以完全解消自身忠誠理解憲法規範意義的義務,跳脫出憲法的束縛。釋憲者說一句憲政體制紊亂,就是開門揖盜,對憲法拘束的對象竪起一面白旗。

簡單地說,指稱憲政體制紊亂,就是堂而皇之地放棄有效理解憲法的義務,任何的掌權者都不能這樣說話,何況是負責守護憲法約束掌權者的釋憲者,尤其不能這樣。

政治人物乃至憲法學界對於憲政體制的理解,特別是總統與行政院的權力分配關係,是常有各自了解、各憑己是、各說各話的情形。但是真實的憲政爭議一旦發生,歷來的大法官解釋,卻總是維持一貫,朝向整全性的方式從事理解,而且相當成功。其中最具指標性的就是應陳水扁總統聲請而為的釋字第627號解釋,說的很到位,而且論述清楚,一點也無體制紊亂的感覺。關鍵就在當年的釋憲者說出了掌權者應該受到的憲法約束為何,而無猶豫。值得注意的是,這則解釋當時是由出席大法官全體決議做成,許宗力大法官也在其中;沒有任何不同意見提出,也並未變更過去任何一則相關的憲法解釋。

至於如何修憲的問題,為什麼大法官應該慎語,隨興發言會形成憲政的重大禁忌呢?理由無他,因為如何修憲,就像固有疆域的範圍何在一樣,是政治性的決定,是標準的政治問題。因為憲法已將此項政治決策的決定權明文交由民主的政治程序決定,大法官曾在釋字第328號解釋之中,針對固有疆域範圍的問題,提出界定領土範圍是統治行為,屬於釋憲者行司法審查時所不該觸碰的政治問題。同理,修改憲法也涉及統治行為,只要沒有超過修憲的憲法界限,大法官不應也不必置喙。

這不是懷疑大法官的政治智慧,而是由於大法官的職務要求,必須維持憲政高度,與政治保持距離,特別要避免擔任政治權力形成政治決策的工具,才能符合司法獨立的真精神。國會議壇是高度政治性的場所,從事的多是政治性的決定,往往就會帶有不同程度的政治風險,憲政體制完全排除大法官進入國會從事政治性互動、避免司法者捲入政治漩渦,基本道理即在於此。即使是在國會審查大法官提名人選的場合,也能見微知著。

做為終局的釋憲者,大法官身繫憲政安危,稍有不慎,率意為政治性的發言,甚或做出不該做的政治決策判斷,就會陷入凶險。還不只是個人有無逾越職務界限的問題,而且可能足以陷憲政、國家於凶險,陷全臺灣於凶險,可不慎歟?

*東吳大學法學院兼任教授

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