蔡季廷觀點:威權政體與國際法秩序的轉變

2019-06-23 06:50

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位於荷蘭海牙的國際法院。(美聯社)

位於荷蘭海牙的國際法院。(美聯社)

當今自由民主世界所主導的國際法秩序,在面對威權政體的影響力持續增加後,國際法秩序會變成什麼樣的面貌?美國著名的國際關係學者Robert Keohane在其鉅著《霸權之後》即表示,霸權的實力即使衰退,之後尚可憑藉著過去所建立起來的制度,維繫著對自己有利的國際秩序。依循著這樣的邏輯,筆者在這篇短文中是要從國際法而非單純國際關係的視角,探索:霸權後的國際法秩序變動,與過去的國際法秩序有哪些結構性的不同?

雖然國際法學說通常較少談論權力在國際法中的作用,但不能否認者,權力經常會扮演很重要的因素。因此,如果威權國家的影響力增加時,威權政體所具有的政治邏輯,勢必會影響著國際法秩序的變動。這也應是國際法學界所關注的事情。一般而言,威權政體的統治正當性來說,最重要的是民族主義和經濟成長兩個支柱。在民族主義的支柱上,威權國家對於所謂「不平等」條約的解釋,和許多發展中國家具有相似性,會比較強調談判當中的對等性。但過去因為權力的不對等,使諸多國際法秩序或其中預設之原則,會比較容易朝對美國有利的方向傾斜。因此,挑戰這種國際法秩序的預設原則,有利于挑戰「不平等」國際法秩序,也就有利於維持威權國家內的民族主義的統治邏輯。

具體來說,在二次戰後的國際法秩序中,已經逐步建立或落實的幾個原則,如:條約必須遵守原則、法律應引導國家政策的走向、維繫合法/非法的二元客觀性、政治的相對中立性、以及以法律促進和平等基本原則,都有可能會被認為是國際法中不平等的「外來」元素。當這些預設的國際法原則被挑戰時,理論上美國必須要為維護著這些基礎原則。但如果美國自己退出諸多國際場域並陷入雙重標準的境地下,反而會加速著侵蝕上述國際法秩序所預設的基礎原則。若國際法基礎原則被侵蝕,那麼「以規則為基礎」的國際關係秩序似乎也就不可得。

成立已70年的聯合國是否會出現首任女性秘書長?(美聯社)
聯合國。(美聯社)

在涉及經濟成長支柱者,威權政體可能會藉由美國所主導的國際經濟法秩序,成為國內經濟改革與現代化的驅動力。美國在戰後的國際經濟法秩序中,大致建立起了最惠國待遇、國民待遇、外國人財產權保護,與透明化等常態性的重要法律原則。大致上來說,這些國際經法秩序的基本原則,分別展現在投資與貿易兩個部分。在投資法秩序上,威權國家需要藉由外國直接投資以獲取資本,促進國內的經濟與就業市場的成長。因為威權國家對於財產權的保護不如其他傳統的資本輸出國,所以威權國家藉由簽訂雙邊投資條約,可以增加保護外國人財產權的可信度。在這些投資條約中,威權國家對於投資市場准入、投資保障範疇、智慧財產權保護、或投資人與東道國在國際仲裁機構的司法救濟權利,通常會低於傳統資本輸出國所要求的標準。

不過,由於中國大陸過去與一帶一路沿線國家所簽訂的雙邊投資條約,對現在的中國大陸投資人的財產與司法救濟保障來說是不足的。因此,弔詭的是,在傳統歐洲的資本輸出國開始從雙邊投資條約退縮,以避免中國大陸外資對其構成法律與安全上的威脅時,中國大陸開始暢談著要將這些雙邊投資條約的保障加以「升級」,反而與美國的標準開始相向而行。又,近來的經驗研究也指出,簽訂這種雙邊投資條約,會有助於威權政體(特別是非政黨獨裁)統治期間的延續,也就有利於其他和中國大陸簽訂此等條約的威權國家。因此,這種升級後的投資保障條約,在未來一段較長的期間,除了最敏感的投資市場准入或自由化外,可能會變成在中國大陸的帶路計畫下持續擴散。

在國際貿易法秩序方面,學界似乎都認為中國大陸大致上都遵守著世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的規定,只是常常會透過拖延的方式爭取到空間。這種策略性的條約遵守行為,對貿易法秩序的挑戰並不大。真正對貿易法秩序有挑戰者,在於當初中國大陸加入WTO時,其內部的經濟治理結構(例如:公共機構補貼)並沒有被規範,而讓中國大陸當局可以找到有利於其的法律解釋。既然WTO無法規範,也就造成最終美國必須發動WTO以外的單邊手段來逼迫中國大陸在內部做改變。雖然類似中國大陸的經濟治理結構在其他威權國家也存在,但中國大陸獨特的大型經濟量體,自然會讓沒有國際法規範的經濟治理結構,成為兩國間現在的貿易衝突。

2019年4月26日,中國國家主席習近平出席第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇開幕式,並發表主旨演講(AP)
2019年4月26日,中國國家主席習近平出席第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇開幕式,並發表主旨演講(AP)

從權力政治的角度來說,法律所定義的範疇,會影響著國家之間綜合實力或收益的大小。美國可以透過改變與經貿法秩序的範疇,增加自己的相對國家實力。早期WTO主要是在突破主權國家「邊界」上的貿易屏障,但那時已經足夠發達國家取得貿易優勢。然而,當這樣的優勢開始縮減時,就可以看到WTO後期的談判、或《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)、《美國—墨西哥—加拿大協議》(United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA)及其他新型的區域貿易投資協定,都是往「邊界以內」的措施開始越來越全面性的規範(例如:勞工標準、環境標準)。所以,很自然地,美國最終要在經貿法秩序上,走向規範威權國家本身維持政權的經濟治理結構,以重新界定影響國家相對實力的經貿法秩序範疇。但是,這樣的秩序改變,會影響著威權國家的統治正當性與存續,中國大陸與美國可能都很難達到妥協平衡點。未來,新的區域貿易協定增加的情況下,可能會使WTO的重要性降低而逐漸走向功能弱化的組織,國際貿易法秩序可能將走向多元主義。

前一段最後所提到的威權政體的核心利益,其實已經指向了國際法的古老原則:不干涉原則的演變。後冷戰時期,美國的自由霸權秩序使不干涉的解釋走向相對化,國家保護責任(Responsibility to Protect, R2P)、國際刑事法院、人權條約的擴散等,似乎都在降低主權的不可穿透性。然而,若隨著威權國家影響力的增加,主權與不干涉原則可能又會走向更為西伐利亞式的方向。因此,過去民主國家所主導的人權與人道法的蓬勃發展,可能會進入一個較為長期的停滯期間。同樣的邏輯,海洋法秩序將會長期持續目前的美、中對抗的法律解釋狀態。

英國在二次戰後,了解到自己的霸權地位已經轉移到美國身上,但透過積極協商好自身在安理會中的地位,得以延續英國的影響力。此時此刻的美國,當然還有很多的相對優勢,也不需要另外創建一個聯合國以外的平行組織。但如果中國大陸還是可以保持著持續上升的態勢,或持續保持威權政體,而美國自己又不維護著基本的國際法結構與秩序,那麼威權政體對既有國際法秩序的影響可能會更為快速。如果在長遠的未來不幸發生權力轉移時,《霸權之後》的預測可能無法那麼樂觀。

*作者為台灣大學政治系副教授。本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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