依據交通部觀光局的統計資料顯示，來台觀光旅客在2018年間已經突破一千萬人次，創往年記錄之新高，來自世界各地的旅人均有顯著的增加，台灣也持續透過好山、好水、好人情的觀光亮點吸引各地旅遊市場的目光。
此外，依據統計資料的分析，在來台觀光的旅客中，自由行旅客在2017年已達到全部來台觀光旅客人次的37.49%，透過旅遊資訊的隨手可得，以及網路科技的日新月異，自由行旅客逐年的大幅度增加，已直接反映在台灣的旅遊市場及相關產業的發展，除了過往團體旅客的團體行程外，自由行旅客更在意能否貼近當地生活型態及體驗特色旅遊，台灣要在亞洲觀光旅遊市場上能異軍突圍，就必須思考如何發展當地人文景觀特色推動深度旅遊，來吸引全球旅人的目光，也是著眼於此，觀光局近年來亦積極推廣旅遊相關業者結合在地資源發展特色，並鼓勵國人前往各地體驗風俗民情，且將深度旅遊與在地生活等執行策略列入「Tourism2020-臺灣永續觀光發展方案（106-109年）」並大力推展，亦獲得顯著的成效。
但觀光局於今年3月26日所預告修正《發展觀光條例》第55條及第55條之1的修法草案，依據修法草案理由說明，為達到「杜絕非法旅宿經營」之目的，針對未依法領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務，或未依條例領取登記證而經營旅館業務或經營民宿者，依據草案內容將加重罰鍰上限至200萬元；而網際網路平台提供者如刊登非法旅宿資訊，視為共同實施行為義務人，最高亦可處罰200萬元罰鍰，並得限期移除內容。
在此修法草案的架構下，能否真正達到遏止非法行為，並同時肩負起推廣旅遊、發展觀光產業的政策目的，實有討論空間。
全體網民都在修法草案的打擊範圍？
首先，針對修法草案第55條之1第1項所規範的對象，包括未依據發展觀光條例領取營業執照或旅館/民宿登記證的個人與機構，而有散布、播送或刊登營業訊息行為者，換言之，不論行為人是否有實際經營旅宿業務，只要沒有依法取得營業執照或登記證，而以廣告、訊息或網路散布、播送或刊登營業訊息時，都可能處以最高200萬元的罰鍰。
則網紅部落客在個人網頁或粉絲團介紹旅遊及住宿分享（不論是否為業配文或沒有業務合作關係的個人真實體驗）、在地達人介紹當地特色觀光旅宿，甚至是一般大眾在瀏覽社群平台時分享旅宿業者的資訊，只要該等旅宿實際沒有取得執照或登記，就都可能涵蓋在修法草案的裁罰範圍中。
則全國網友在轉發旅遊住宿資訊前是否都應事先查證相關業者的登記證件？若未經查證而轉發，且該業者又不幸未領有執照，則網友就有可能被處以高額罰鍰？此草案規定的打擊面，不僅僅是針對非法旅宿業者，更涵蓋合法旅宿業者以外的全體民眾，如此是否會造成風聲鶴唳，讓大眾不敢推廣觀光旅遊，否則誰要承擔介紹親朋好友旅宿選擇，卻要背上高額罰鍰的違法風險？
網際網路平台提供者負擔審查義務，不如就下架所有台灣旅宿的房源？
此外，修法草案第55條之1第2項針對刊登非法營業住宿廣告的「網際網路平台提供者」，亦可處以高額罰鍰。儘管新聞媒體宣稱此條是Airbnb條款，實際上觀光局並無具體定義及說明「網際網路平台提供者」內涵，則如果依據一般的理解，除市場上所熟知的網路訂房平台Airbnb或AsiaYo外，包括Booking.com、Agoda等多家OTA（Online Travel Agent）業者是否也會符合修法草案所規範的類型？縱使主管機關修法的目的是要透過由網路平台業者負起檢驗把關的義務，但在此法條構成要件不夠明確的情況下，那在社群媒體（如：Facebook、Instagram）、通訊軟體（如：Line），甚或是購買關鍵字廣告之網站（Google Ads）刊登非法旅宿廣告時，是否也需經事前審查檢驗？
在如此曖昧不清的情況下，縱使修法通過，主管機關是否會就各網際網路業者或者僅針對特定訂房平台開罰，已經產生疑問，而網際網路業者間又應如何逐筆審查涉及旅宿的刊登資訊，且此種事先審查的機制亦難符合國際旅遊訂房市場的操作模式，如業者真的為了避免此種違法風險但又難以事先逐筆審核，可以想見最簡單的方式，就是先下架所有位於台灣的旅宿資訊，或是社群媒體、搜尋引擎先屏蔽所有涉及台灣旅宿的資訊，而此種結果難道是觀光局想要達成的行銷效果嗎？
建議應至少給予網路平台通知改善的機會
此外，國際間針對網路服務提供者（即ISP業者）之侵權問題多有討論，參酌著作權法針對ISP業者而從國外引進之避風港條款機制，原則在發現有非法訊息刊登時，應通知網際網路業者立即取下該涉嫌非法資訊之內容（即notice & take down），待調查完畢後再重新上架。
此機制使網際網路業者不用擔心隨時捲入其他使用者的違法行為，亦避免不必要的法律追訴，減少司法資源的浪費。建議主管機關參酌相關ISP業者之民事免責事由，在發展觀光條例修法草案中增訂改善機會，否則，修法草案等同課予網路平台上架或刊登資訊前的審查義務，而網際網路業者並非實際經營旅宿的機構，其提供的網路搜尋平台亦可能僅是提供一個供給者與需求者的媒合管道，就像是拍賣平台提供買家與賣家上架商品資訊及完成交易的平台，但是否要課予拍賣平台審核每個賣家的刊登商品是否違法、是否仿冒，且不給予平台任何通知改善的機會？
依據修法草案的立法說明，似把網路平台與非法旅宿認定為共同違法行為的行為主體（共犯？），但如果要網路平台為他人的違法行為共同負責，則該網路平台在主觀上應對於非法旅宿業者刊登廣告的行為要有「知悉」，或至少有「概括認知」，此時，對網路平台給予處罰，方屬合理。然若網路平台僅提供媒合管道，且難以事前審查合法旅宿或非法旅宿，又不給予通知改善的機會，而直接處以罰鍰的手法，亦難使網路業者心服口服。
有效納管特色旅宿，擴大台灣旅遊市場的住宿類型吸引更多旅客體驗
綜合上述，修法草案的立意似透過嚴刑峻罰來遏止非法旅宿，因而導致草案內容有適用範圍不清、定義不明、網際網路平台提供者責任過高等疑義，凸顯草案的立法架構尚多不合理之處，日後亦難執行。
主管機關為保障旅客住宿安全而誓言打擊非法旅宿，其立意雖然良善，但此草案內容仍應有更多的調整空間，否則，除可能致使各網際網路業者人人自危而下架所有台灣住宿以避免觸法外，非法業者在公開網路下架之後是否就會消失殆盡，或者只是更換不同的訂購管道繼續經營？抓不勝抓，防不勝防，恐無法達到原先管制的目的，則主管機關能否正視特色旅宿或住宿空間共享的經濟需求，而搭配此種創新型態的旅宿體驗制訂符合時宜的管理規定，頒佈具體可行的消防安檢規格及搭配其他定期申報檢驗等需求，在傳統類型的旅館及民宿種類外，以有效納管更多具當地人文景觀特色的合法房源，而會選擇特色旅宿或會選擇傳統旅館的觀光客本有不同的旅遊需求考量，合法納管更多元化的住宿供給，更能擴大及行銷台灣的觀光旅遊市場，在既有的旅館及民宿以外，擴增其他不同類型的特色旅宿，可能吸引更多特別追求特色住宿體驗的自由行國際旅客，把餅作大、合法產品多樣化才是觀光旅遊市場要達成的目標。
*作者廖婉君為協合國際法律事務所合夥律師、共同作者張嘉予及辛宇為協合國際法律事務所律師
