台海封鎖戰2》古巴危機、柏林空運、黑海封鎖，解放軍「強制隔離」台灣的歷史觀照-風傳媒

一個海島國家長期與鄰近的霸權國家敵對，與遙遠的另一個霸權國家結盟。它為了抵禦「近鄰」的入侵威脅，接受「遠親」大量軍事援助，甚至包括大規模殺傷性武器，「近鄰」認定它逾越紅線，對它進行海上封鎖（隔離），強力阻止「遠親」的軍事支援。「近鄰」與「遠親」都是核武強權，全世界從來不曾這麼逼近核戰與第三次世界大戰……

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上述的情景不是台灣海峽衝突的兵棋推演想定，而是60年前發生在「美國後院」的古巴飛彈危機（Cuban Missile Crisis），雖然兩者的時空背景有巨大差異，但有不少地緣政治要素相映成趣，歷史教訓依然值得借鏡。

中國對台灣與美國的壓力測試

美國聯邦眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）日前率代表團訪問台灣，掀起台海驚濤駭浪，中國人民解放軍在她離開之後，鎖定台灣周邊海、空域進行規模、範圍與強度都史無前例的演習。其中有3個面向特別值得關注。

首先，解放軍展示其早已備妥具體、周密的演習／作戰計畫；其次，在「武力犯台」的戰爭想定之外，我們的因應對策可能要更加聚焦「海空封鎖」的準戰爭想定；第三，這次軍演對台灣與美國而言都是一次機會難得的壓力測試（stress test）：面對解放軍海空封鎖，我們能撐多久、能否維持基本民生與社會秩序？美國與盟邦（日本？）有無能力與意願馳援？台灣與美國在外交上、軍事上要如何因應、反制？如果台灣被長期、全面的封鎖逼上談判桌，我們該做哪些準備、手上有哪些籌碼？

2022台海危機，中共軍演鎖台，從中國福建平潭看台灣海峽（AP）

解放軍這回大動干戈，讓許多人對美國著名軍事安全智庫蘭德公司（Rand Corporation）的一份報告《中國對台灣施行強制隔離之分析》（Implications of a Coercive Quarantine of Taiwan by the People's Republic of China）擊節歎賞。報告發表於今年二月，如今看來洞燭機先。

特別的是，報告標題與內容關鍵字用的不是「封鎖（blockade）」，而是「隔離（quarantine）」，兩者在實際施行上或許界線有些模糊，但在國際法與地緣政治上有重要的區別。而且作者並非自出機杼，而是溯源歷史：60年前美國總統甘迺迪（John F. Kennedy）在古巴飛彈危機立下的先例。

60年前的核武強權海上對峙，「隔離」與「封鎖」之辨

「驚爆13天」吾人耳熟能詳：1962年10月16日，甘迺迪總統召集核心幕僚會商如何因應蘇聯在古巴部署核彈頭飛彈的危機，鷹派主張直接對古巴動武，鴿派主張以嚴厲警告勸退古巴與蘇聯。甘迺迪決定中道而行：海上封鎖古巴，切斷蘇聯核武軍援；強力展現美國的傳統與核子軍力，迫使蘇聯移除已部署的飛彈。22日，美軍海上行動登場。28日，蘇聯領導人赫魯雪夫（Nikita Khrushchev）讓步，華府與莫斯科達成協議，危機解除（美軍對古巴的隔離進行至11月20日）。

在決策過程中，甘迺迪特別指示美軍行動名義是「海上隔離（naval quarantine）」而非「海上封鎖（naval blockade）」。之所以如此，要從《聯合國憲章》第42條談起：「封鎖」不但是一種軍事行動，更代表雙方已進入戰爭狀態。美軍要全力阻止蘇聯繼續運送飛彈，但絕不希望與蘇聯衝突一發不可收拾，冷戰升高為熱戰、核戰、第三次世界大戰。

「封鎖」是全面阻斷人員與物資（包括民生物資）進出一個國家，亦即以整個國家為目標的「包圍」。但「隔離」的意義近乎在海上設立「檢查哨」，檢查相關船隻（包括第三國）有無載運違禁品（contraband，通常是軍事物資），有則查扣或迫使其掉頭離去」，無則放行（因此可運送民生物資）。美國藉此爭取到美洲國家組織（OAS）的重要支持，阿根廷、委內瑞拉、哥倫比亞等拉美國家都參與行動，而且事實上美軍也的確允許載運非違禁品的船隻進出古巴。

1962年10月古巴飛彈危機期間，美國偵察機拍攝的蘇聯核子飛彈（Wikipedia / Public Domain）

古巴飛彈危機映照台海下一場危機

蘭德公司的報告強調，中國秉持「台灣問題是內政問題」的基本立場，不會對台灣正式宣戰，如同俄羅斯至今仍將侵略烏克蘭界定為「特殊軍事行動（special military operation）」，因此「海上隔離」顯然比「海上封鎖」更名正言順（非戰爭行為），也更具運作彈性（選擇性攔截檢查），還會讓美國陷入是否直接干預、外交與軍事輕重緩急的兩難。另一方面，當年美國隔離古巴是在公海上進行，今日中國則在近來一再宣稱台灣海峽不是「國際水域」，中國享有「主權、主權權利和管轄權」，並在去年出台《海警法》，顯然是為後續的海上行動作鋪陳。

與60年前的古巴飛彈危機對照，台海下一場危機的3個主角做了乾坤挪移：昔日古巴映射今日台灣，在強權對抗中如履薄冰，角色既關鍵又邊緣；執行隔離行動的國家從美國變成中國，北京必須設定明確目標（統一進程談判？台灣政權更迭？），決定隔離寬嚴程度（是否放行非軍事物資？），爭取國際輿論（尤其第三世界）支持；在隔離線（封鎖線）前方徘徊的國家從蘇聯變成美國，華府必須決定是否要突破隔離線（軍艦護航商船？對中國海運進行反隔離？）、是否要繼續對台灣運送一定被北京視為「違禁品」的軍事裝備、是否要在談判桌上讓步（可能被視為背棄盟友、自損國威）、一旦發生軍事衝突如何管控在全面爆發的臨界點之下（護欄機制）。

「這可能是我這輩子最後一個星期六」

因此古巴飛彈危機的演進與化解，分外值得今日各方借鏡。美蘇之間從試探恫嚇到討價還價，幾乎都是最高層——白宮與克里姆林宮（Kremlin）——直接溝通，掌握時效並減少誤判；危機落幕後，雙方更建立領導人電話直通的「熱線（Hotline）。以甘迺迪為首的26人「執行委員會（ExComm）」集思廣益，決策明快。甘迺迪本人展現領導風範，迅速匯集國內外輿論支持，也讓各方充分理解事態的嚴重性，1962年10月22日的電視演說更是經典之作。美蘇幾度瀕臨開戰邊緣，但雙方始終為外交工作保留運作空間，為和平解決保留一線生機。

當時情據有多緊繃？1962年10月27日星期六，美軍一架U-2高空偵察機遭古巴以防空飛彈擊落、飛官安德森（Rudolf Anderson）少校殉國，當時美軍戰備等級已升高至僅次於開戰的「DEFCON 2」，隨時可能對古巴發動攻擊，攜帶核彈的B-52戰略轟炸機24小時巡弋，145枚洲際彈道飛彈升火待發。時任國防部長麥納瑪拉（Robert McNamara）事後回憶：「當時我心想，這可能是我這輩子最後一個星期六。」所幸不是。

台海下一場大規模危機果真以「中國對台灣施行強制隔離」的形式爆發，台美中三方都有許多準備工作、許多關鍵決策要做。古巴的民生物資進口並未斷絕，台灣恐怕不能如此樂觀。美國以軍事手段突破隔離是風險極高的選項，全世界能否指望兩個核武強權做出負責任的決策？如果中國借「隔離」之名全面封鎖，台灣恐怕會被迫坐上談判桌，屆時我們（以及美國）手上還有多少籌碼？最樂觀（但未必最有可能）的結果或許會是，台灣軍民苦撐，崩而不潰，中國在一段時間之後宣布已達到懲罰台灣的目的，隔離行動鳴金收兵，台海情勢進入下一個階段的三方角力。

柏林封鎖與柏林空運，強權意志力與實力的對決

古巴飛彈危機之外，另一個對台灣饒富借鏡意義、也更為樂觀的歷史事件，就是古巴危機之前14年、冷戰初期的柏林封鎖（Berlin Blockade）與柏林空運（Berlin Airlift），主角仍是美蘇兩大強權（後者當時尚未擁有核武），苦主換成二戰戰敗國德國，舞台則從海洋轉移到陸地。

1948年6月24日，為反制美國以杜魯門主義（Truman Doctrine）與馬歇爾計畫（Marshall Plan）全力支持歐洲國家對抗共產主義，史達林（Joseph Stalin）主政的蘇聯全面封鎖柏林的盟國（美、英、法）佔領區（西柏林），公路、鐵路與運河一概阻絕，企圖迫使盟軍撤離。戰後德國百廢待興，250萬西柏林市民的生計頓時陷入困境。

當時柏林與其周邊地區的蘇聯紅軍（Red Army）在數量上遠超過盟軍，盟國軍事反擊顯非明智之舉，於是2天後發起人類歷史上最大規模的空運行動：在接下來的11個月，英美盟軍以近700架飛機（包括100多架民間貨機）、逾27萬架次，為西柏林市民送上約230萬噸民生物資。高峰時期，每30秒就有一架盟軍運輸機在西柏林起降，猶如為這座孤城建立一座通往外界的「空橋」（Air Bridge）。

1948至1949年，柏林空運（Berlin Airlift） (Wikipedia / Public Domain)

儘管高峰時期每天有8000噸物資湧入，當時西柏林民生艱難，燃料與電力奇缺，黑市猖獗。但大多數市民仍然力挺盟軍與空運行動，苦撐等待轉機，當時流行一句話：「今年冬天柏林很冷，但西伯利亞更冷。」

自冬入春，盟國證明這項空運行動可以無限期進行下去，對德國東部蘇聯佔領區的反封鎖（counter-blockade）也顯現成效。1949年5月12日，蘇聯在西柏林與盟軍的意志力與實力面前屈服，解除封鎖。當年4月4日，北大西洋公約組織（NATO）成立；5月23日，德意志聯邦共和國（西德）誕生。盟國未發一槍一彈，以和平方式化解冷戰時期第一場重大危機，並奠定往後數十年歐洲的安全架構。

「美國與盟邦大舉空運援助台灣」可能嗎？

以柏林危機來對比台海危機，當然有極大的差異，但仍值得探討。無論是隔離抑或封鎖，針對空運執行的難度與軍事風險遠遠高於海運和陸運。因此或許可以假定，「美國與盟邦大舉空運援助台灣」會是協助台灣撐持的解方之一，對中國進行局部的「反隔離」或「反封鎖」也不失為可行之道。

但台灣人口是昔日西柏林的9倍有餘，美國將非常需要盟邦的共襄盛舉，但是以今日中國在國際經貿的份量（佔全球GDP約18.8%）與相互依存性（interdependence），有多少國家願意看在美國的面子上對台灣解囊相助？如果華府推動對中國進行經貿制裁、反隔離或反封鎖，恐怕也會讓許多國家遭到重創，嚴峻考驗美國的盟邦體系。

再者，相較於大規模空運，海上隔離或封鎖可形容為一種「本小利大」的不對稱戰法，很容易讓承受方與支援方疲於奔命、窮於應付。柏林空運的成本以今日幣值估算，約在25.5億到56.9億美元（新台幣770億至1720億元）之間。美國顯然必須以中國之道還治中國之身，才有可能嚇阻北京故技重施。

黑海封鎖危機，土耳其成功斡旋交戰雙方

最後來看看仍是「現在進行式」的另一場海上角力：黑海封鎖（Black Sea Blockade）。今年2月俄羅斯入侵烏克蘭之後，以軍艦與水雷封鎖烏克蘭黑海沿岸港口，並指控烏克蘭也對其黑海港口布雷。烏克蘭是全世界最重要的小麥、玉米、葵花油出口國之一。因此俄羅斯的封鎖一石二鳥：一方面斬斷烏克蘭進出口貿易大動脈，一方面引發全球糧食市場供需失調、價格暴漲的危機。

2022年俄烏戰爭，烏克蘭的黑海貨運受到嚴重影響（AP）

然而，這場糧食危機不僅讓俄羅斯遭到國際輿論圍剿，而且最大受害者正是俄羅斯亟欲拉攏的第三世界國家，因此儘管俄烏兩國在陸地戰場陷入慘烈的拉鋸戰，在海上卻出現轉寰的空間，讓聯合國與土耳其得以介入調停，在7月22日促成4方簽署《黑海倡議》（Black Sea Initiative），放行烏克蘭黑海港口儲存的數千萬噸穀物出口。

土耳其的角色尤其重要，它本身就是黑海大國，近年與俄烏都維持良好關係，開戰之後依然如此，而且俄烏媾和對土耳其有利無弊，因此安卡拉（Ankara）當局被國際社會視為最適合的調停者，它也不負眾望。《黑海倡議》是在土耳其第一大城伊斯坦堡（Istanbul）簽署，由設在伊斯坦堡的「聯合協調中心（JCC）」統籌執行，往來船隻也由土耳其負責檢查，避免任何一方藉機運送軍火。

2022年7月22日，在聯合國與土耳其斡旋之下，俄羅斯與烏克蘭達成協議，放行烏克蘭穀物從黑海出口（AP）

《黑海倡議》剛上路時一波三折，令不少人質疑其可行性，尤其是俄羅斯的履約誠意，但後來漸入佳境，烏克蘭糧食出口緩步恢復，全球糧價上漲的壓力也減輕不少。更樂觀者甚至開始想像，俄烏兩國也許能以類似模式推進停火談判。

台灣海峽對全球海運、供應鏈的重要性更在黑海之上，一旦也爆發隔離／封鎖危機，國際社會要求談判的壓力也會更大。問題是美中強權劍拔弩張之際，如果華府與北京、台北與北京高層溝通管道失靈，將會非常需要一位「誠實的中間人（honest broker）」。

土耳其憑藉自身的地緣關係、外交關係，在形勢險惡的俄烏戰爭中邁出斡旋成功的第一步，全球受惠，可喜可賀。那麼，誰適合扮演台海危機中的土耳其？分析家腦海首先浮想的可能是擁有辜汪會、馬習會、川金會、香格里拉對話（The Shangri-La Dialogue）「資歷」的新加坡；東南亞國協（ASEAN）以其集體力量與利害關係，或許也可以擔負重任。