前言
近代的民主法治是建立在個人本位的思想上，法律不僅是用來管人民，更重要的是用來「管」政府，避免執政者用公權力霸凌個人，以達到保障人民生命和財產安全的目的。因此凡是民主法治的國家，人民都給政府帶上防止濫權的緊箍兒，3權分立制衡就是這個緊箍兒，而緊箍咒則放在每一個人的心中。法治國的政府在施政時，該有的動作要做，不應拐彎抹角、也不得為求急功速效而抄近路，以免侵害人權；政府若不依法行政時，輕則被人民告上法庭聲請國家賠償，重則主政者個人被罷免、或甚至整個團隊被換掉。因而法治國的政府做事時，和專制極權的人治政府相較，總讓人感覺慢了半拍。
上(12)月22日英國金融時報(Financial Times)第4版有篇報導《歐洲法院質疑歐盟簽定對外貿易協定的權限》(EU court judge questions Brussel’s trade deal powers)的消息，我讀完後覺得文內所述司法機關要求行政和立法機關做事應謹守法定權限的爭議，在20-30年前台灣的人治社會裡，就絕對不會發生；所以我想利用這個案例，來和各位探討一下法治國政府慢半拍的道理。在細述新聞內容前，我得先介紹一下歐盟本身其各機關的角色。
歐盟本身是套在28個會員國頭上的太上公法人組織，它的權限和預算都是會員國透過簽署條約的方式授予(Confer)，在被授予的權限內，它可以「管」或代表這28個國家；但凡沒有被明文授予的權力，則仍屬各會員國所有，由各國依自身利益獨立行使(The principle of conferral，權力授予原則)。此外，歐盟在行使被授予的權限時，也需遵守行政法的補充原則和比例原則(The principles of subsidiarity and proportionality)。因為歐盟會員國都是3權分立的民主政體，歐盟組織內的機關設置當然也是如此。
歐盟最高的行政機關稱為《執委會》(The Commission或EC)，由每個會員國派1位代表出任《執委》(Commissioner)所組成，執委的地位約等於國家的部長，執委會的頭英文雖是President，可是我國一般都翻譯成《主席》。歐盟的司法機關為《歐洲法院》(The European Court of Justice)，法院內負責審理個別案件者為《法官》(Judge)、負責解釋歐盟法令者為《法務長》(Advocate-general)，這2個職位都由各會員國推荐適當人選後，任命之。
最後談談一般人容易弄混的歐盟立法機關。歐盟的立法機關為2院制，掌握實權的參院或上院稱為《部長理事會》(The Council of Ministers)，視議題由各國業務主管部的部長出任；後來為因應實際運作的需要，各國元首在《部長理事會》上，又另成立《歐洲高峰會議》(European Council)。至於眾院或下院的部份，則稱為《歐洲議會》(European Parliament，EP)，議員(Member of EP，MEP)按人口數由各會員國人民直接選出；雖然每一次會員國修定條約時，都會設法加強歐洲議會的功能和權限，以拉近和各國人民間的距離，俾連接「地氣」；但是歐洲議會目前仍為一有名無實的虛權機關，感覺上更像是各國過氣政客的聚會所。
因為歐盟無論是行政、立法、或司法機關的實權仍掌握在各國的「官僚」手上，這些官僚雖然絕大多數也是經由選舉產生，都具有民意基礎；但因人民直選的議員在歐盟決策機制裡有名無實，並沒有太多制衡官僚的力量。所以歐盟這項制度上的缺陷，就被一般學者形容為Democratic deficit(漏氣的民主)。
新聞摘要
1.本則新聞的重點一言以蔽之，就是歐盟的法務長於12月21日公布一則法律意見書，認為歐盟經由會員國授予簽署對外經貿協定談判的《專屬權限》(Exclusive competence，意即簽署這類協定的權力，只能由歐盟單獨行使，會員國已無此權限。)有其範圍。故如對外簽署協定的內容有超出該權限範圍的事項時，已草簽的協定仍應逐一取得會員國政府的同意後，才得以正式生效實施。
2.本案源起於2014年歐盟執委會和新加坡簽署《歐新自由貿易協定》後，對於如何批准該協定以便生效實施乙節，有兩派意見。一說認為這是歐盟的專屬權限，所以執委會所草簽的協定只要送請《部長理事會》和《歐洲議會》批准即可生效實施；另一派則認為本協定部份內容已超過專屬權限的範圍，依權力授予原則應再經由每一個會員國的同意。由於見解莫衷一是，於是當時執委會的主席便送請《歐洲法院》處理。
3.本案承審法官為判案需要，依法聲請院內法務長辦公室提供法律意見，以憑參辦。承案的法務長Eleanor Sharspton於12月21日正式將她的見解回復承審法官，本則消息就是在報導該法務長回復的內容。依Sharspton法務長的解釋，她顯然認為《歐新自由貿易協定》應再經每一會員國政府的同意，方可生效實施。雖然法務長對法律條文的一般見解，只能供做判案參考，不能拘束承審法官對個案的判決；然實務上承審法官大都會採納法務長的意見。至於本案，法官尚未做出正式的判決。
4.去(2016)年歐盟和加拿大也曾簽署過類似的自由貿易協定，2014年底新任執委會主席的盧森堡籍Jean-Claude Juncker原認為《歐加自由貿易協定》只需歐盟本身完成批准程序即可生效實施，不必逐一送請個別會員國同意；但為避免日後紛爭，最後還是決定依較完整的程序來辦理。而歐加協定在送請各會員國批准的期間，曾發生一件經媒體大幅報導的揷曲，那就是比利時法語區Wallonia的地方政府對協定部份的條文有意見，始終不願同意，以致於協定差一點無法如期生效實施；結果歐盟和加拿大在最後一刻同意修改相關條文後，才有驚無險地通過。
5.如今歐盟對外簽定以《世界貿易組織》(WTO)規範為核心的貿易協定，在什麼狀況下應再經每一會員國同意乙節，仍需等待歐洲法院在歐盟-新加坡協定案判決確定後，才有判例可循。不過若依Sharspton法務長的見解去推論，日後英國和歐盟脫歐談判所簽署的同意書、歐盟日本的自由貿易協定，或奄奄一息的歐美《跨大西洋貿易暨投資夥伴協定》(TTIP)等，似乎無法迴避應送會員國同意的命運。
觀察與解析
1.本新聞內容就是我前言所提「緊箍兒」和「緊箍咒」的具體個案，為了彰顯這個程序正義，我得將歐盟相關的規定和實務運作說得比較詳細一點，讓大家更容易體會。有關歐盟處理對外事務具體的法律授權，大體上是記載在《歐盟運作條約》(TFEU)第5篇External Action by the Union中(第205-222條)。依本篇規定，歐盟對外簽署的經貿協定大致可分成：以WTO貿易規範為核心的貿易協定(主要是記載在第207條)、帶有援外性質的貿易暨經濟合作協定(主要是記載在第207和第209條)、以及以入盟為目的所簽的準會員協定(主要是記載在第217條)等3大類。
2.鑒於不同類型的經貿協定，在進行談判時，往往涉及歐盟是否被授予獨享的專屬權限，而在主政機關、主談人、或協定批准程序上，會有不同的處理規定。對於歐盟沒有獨享的權限或有疑問的部份，歐盟在進行對外談判時，往往需會同會員國的談判人員共同進行，例如：在談有關援外的經濟合作協定，在聯合國架構下所談各類的環保協定，或土耳其和歐盟簽署的準會員國協定等，均是。
3.案內第207條規定內容曾經歷過60多年的演變，自2010年里斯本條約生效後，各會員國已將服務業貿易、智慧財產權的商業運用、以及外人直接投資(FDI)等對外談判權限，授予歐盟行使，所以一般認為歐盟依第207條規定對外簽署的協定已全屬歐盟獨享的權限，不必再經由會員國另外行使同意權。
4.歐盟行使第207條專屬權限所涉及的行政和立法機關暨其主要組織如下：握有行政權的《執委會》設有主管對外貿易的執委，其下有《貿易總署》(DG Trade)，負責談判相關的行政事務，網上最新的資料顯示，該署有548人；另立法機關方面，有由會員國主管貿易的28個部長組成《貿易部長理事會》以及各國經濟部或外交部貿易局局長組成的《貿易政策委員會》(TPC或俗稱207 Committee)；至於《歐洲議會》則由議員組成《國際貿易委員會》(INTA)。
5.在決定和任何國家進行207條協定的貿易談判前，貿易總署都會事先廣徵各界意見後，加以評估，如認有進行談判的價值時，便會作成「建議」(Recommendation)，經由執委會議決後，移送《貿易部長理事會》尋求授權(Authorization)，該理事會秘書處受理後，便交由207 Committee討論並加註意見，送請部長理事會決定。如該理事會認屬可行便會在回復執委會的同意函中，載明談判的「準則」(Directive)、主談人選、談判範圍、及談判的底線(Mandate)等，並指定207 Committee負責監督談判的進展。
6.執委會獲得談判授權後，即可擇期與對手展開談判。談判進行期間，主談人應於每輪談判結束後，向207 Committee和歐洲議會的INTA報告談判進展，研商對策；如有必要，也可依前一程序修改授權談判的準則內容，以利繼續進行談判。談判完成草簽之協定，一般說來僅需送請貿易部長理事會批准後，便可生效實施。而28國組成的部長理事會，在議決案件時，會依案件性質採行不同的票決方式；原則上會員國手上的票並非票票等值，而是依國家大小分配權數，這和公司開股東會時，股東的票值由股數決定一樣。
7.貿易部長理事會在批准第207條協定時，應以權數加總過半數的《權數多數決》(QMV)來議決；但若協定內容涉及服務業貿易、智慧財產權的商業運用和外人直接投資(FDI)等，若原本內規為一致決(Unanimity，即28個國家的部長都要同意)者，改以一致決為之；若內容涉及文化、視聽、教育、或健康服務並有傷害歐盟相關產業之虞者，也採一致決；另協定內容若涉及運送業(Transport)時，部長理事會議決前，則應先取得歐洲議會的同意(Consent)。故批准第207條協定的議決方式，依個案內容而變，情況堪稱複雜。
8.本則新聞提及的歐盟-新加坡自由貿易協定，當初就是依第207條規定展開談判的協定，雖然通說認為這是歐盟的專屬權限；但因談判後所簽署的協定內容，已是所謂超過WTO規範的高標準協定(WTO Plus)。今依Sharspton法務長所見，若協定內容溢出第207條以WTO規範為核心的範圍，依權力授予原則仍需取得28個會員國的同意，才能生效實施。
9.從上述說明各位應該可以體會，歐盟內部光是批准第207條協定的運作規定，就有點複雜；現在若還得送請會員國逐一同意，而且會員國在行使同意權時，還不只是就整個協定去議決，而是各國的行政、立法或中央、地方的機關仍可就協定中的某個內容去挑三撿四，其中的複雜程度不難想像。所以像歐盟這樣的政府運作，若非每一會員國都有一定程度的民主素養和耐心，而且大家都能理性地就事論事、相互體諒的話，在這麼複雜的法定運作程序下，若某個國家或某個機關不分青紅皂白地動輒杯葛這、杯葛那，結果便會什麼政務都停擺。
10.民主法治不是一條容易走的路，然而先進國家都在這條崎嶇的道路上，邊走邊學地慢步向前；因為只有這樣才能確保民眾安居立業，人民的生命財產和人性的尊嚴才比較不會受到公權力的踐踏，如是而已。
*本文獲授權自荷蘭-歐盟經貿觀察轉載
