松山機場未來應廢除，終因復興航空南港空難而漸成各方共識。臺北市政府提出的松機地區再生願景，缺乏民眾參與，市民將如何看待這樣的構想？在柏林第一個機場騰普霍夫關閉後，市政府主張進行部分再開發，卻慘遭市民發動公投否決，松機地區的再發展，又可以從中得到什麼啟示？
2015年2月發生南港空難，從臺北松山機場飛往金門的復興航空班機，起飛後不久即墜毀於基隆河，機上傷亡慘重，也連帶造成地面人員受害。飛機左翻近九十度橫越高架道路上空的畫面，烙印在許多人的腦海中。松山機場的存在，對人口密集的臺北都會區所構成的威脅，這才變得清晰起來。
不久後，臺北市長柯文哲透過幕僚指出，廢除松山機場已是既定目標，而原先主張保留松山機場的國民黨執政之中央政府，也終於改變態度，指出需等到桃園機場捷運通車、桃園機場第三跑道整修及第三航站擴建完成—也就是2030年以後—松山機場的廢除才有可行空間。
2015年4月3日，柯文哲市長就職百日當天，臺北市政府都發局於網路上發表「2050年臺北大改造」影片，提出八個改造計畫，要讓臺北成為宜居城市。
八大改造計畫中，「松機地區再生計畫」明確表示要廢除松山機場，並將其總面積約兩百一十三公頃用地分為北、中、南三區：近基隆河的北區將成為「大尺度河岸生態開放空間」，中區是「產業發展儲備用地」，南區則融入既有市區，採「商業與住宅區域規劃」。
都發局的構想，多受輿論批評，指其仍不脫「由上而下」傳統都市規劃思維，而「由下而上」的民眾參與程序，則依舊付之闕如。
南港空難後，廢除松山機場顯然已漸成各方共識。但廢除之後的利用方式，市民又將如何看待市府目前推出的構想？
同樣位於首都的中心區內，德國柏林於2008年關閉的騰普霍夫（Tempelhof）機場，總面積約三百公頃，與松山機場相去不遠，是有名的「機場變公園」案例；柏林市政府曾想利用其部分土地進行住宅與商業開發，市民卻不領情，發動公投否決了該構想，成功捍衛了這塊難得的市區大空地。
滿載著德國人集體記憶的老機場
騰普霍夫的這一大片土地，在成為機場前，曾是練兵場、足球場，也公開進行過一些飛行實驗。隨著世界大步躍進航空時代，1923年騰普霍夫機場也正式展開營運，並在一1930年代成為全歐吞吐量最大的機場。納粹執政下，曾在此短暫設置集中營，而冷戰時期，西柏林遭蘇聯封鎖，西方陣營用以輸送民生物資、突破封鎖的「柏林空運」（Berlin Airlift）計畫，也正是透過二戰後遭美軍接管的騰普霍夫機場；在柏林圍牆建起，正式隔絕東、西柏林之間的往來前，對欲逃離蘇聯掌控的東德人來說，騰普霍夫機場是通往自由世界的入口。
此後，柏林陸續新建的特格爾（Tegel）機場、舍恩菲德（Schönefeld）機場，皆與騰普霍夫形成競爭關係。德國統一後，騰普霍夫機場獲登錄為歷史建築。1996年，柏林市長與環繞柏林的布蘭登堡邦邦長、德國聯邦交通部長之間達成共識，決定將舍恩菲德機場作為柏林最主要的機場，將柏林所有國內外航班統整於此，並集中資源進行擴建；而在著手擴建前，為確保投資效益並減低反對聲浪，當局也決定一口氣關閉騰普霍夫以及特格爾，也就是同一城市的其他兩個機場。
對一些柏林人來說，騰普霍夫機場承載著太多的集體記憶，要關閉它，實在是情何以堪！基於情感理由，有民間團體蒐集了足夠數量的市民連署，發起反關閉機場公投。
在公投前的辯論中，德國的基民黨（CDU）、自民黨（FDP）等兩個中間偏右政黨主張保留騰普霍夫這個位於市區的機場，以便商務及私人用途，同時也可延續其獨特的歷史；經營騰普霍夫的柏林機場公司，則主張暫時維持騰普霍夫的開放，等舍恩菲德機場擴建完成再關閉也不遲；但柏林市政府則堅持關閉騰普霍夫，以確保舍恩菲德機場的擴建能真正產生效益，而環保團體也以市區機場影響市民生活品質為由，選擇站在市府這一方。
公投於2008年4月舉行，結果投票率相當低落，僅36％；其中雖有60.2％票數反對關閉機場，但也只不過是合格選民總數的21.7％，未達產生效力的25％門檻，公投因而宣告失敗，騰普霍夫的廢除命運自此正式決定。同年十月，機場關閉，當日舉行「再見騰普霍夫」晚宴，而一些仍憤憤不平的懷舊人士，則在機場邊緣的廣場辦了抗議集會，點起燭光哀悼機場的廢除。
機場變公園 柏林市民喜獲新樂土
機場廢除後，其用地暫不開發，而作為展覽會、音樂會及運動賽事的活動場地。至於航廈、雷達站等這些存在已久的建築，則仍由超過一百個單位繼續使用，包括德國軍方、柏林市警察局、交通局與失物招領中心，甚至還有幼稚園、舞蹈學校及二輪電影院等。
2010年，柏林市政府正式將騰普霍夫變成市民公園，考慮這塊土地於冷戰時期曾扮演的角色，遂取名為「騰普霍夫自由公園」（Flughafen Tempelhof）。市民喜愛自不在話下，除了常見的慢跑、野餐與烤肉，也有溜冰、做瑜珈、放風箏及玩風力車，亦不乏市民來此蒔花種草，甚至有人還把家裡的沙發都給搬過來了，在此享用露天啤酒。見證了納粹史與冷戰史的原機場航廈，也頗受遊客青睞。
騰普霍夫這樣一大塊位於市區的土地，照說開發起來應價值連城，卻僅作為公園使用，這在世界級大城市中實在罕見。
市長提出開發構想 慘遭市民公投否決
果然，送出如此龐大的贈禮，柏林市政府很快就後悔了。2011年德國地方選舉，競選連任的柏林市長克勞斯．沃維雷特（Klaus Wowereit）便以柏林房價居高不下、人口不斷移入、缺乏建築用地為由，提議將騰普霍夫較外圍約25％面積的土地進行再開發，計畫興建四千七百戶住宅（含合宜住宅）、商業及辦公空間，以及市長本人最重視的競選支票：一間巨大的公共圖書館。
政見開出後，德國媒體立即質疑：為何柏林十年來第一次說要蓋合宜住宅，時機就剛好選在騰普霍夫變成市民公園之後？計畫中的新建住宅大樓係採混居，設於低樓層的合宜住宅，是否只是為了搶下道德制高點，以掩護位於高樓層、享有公園景觀的昂貴住宅？
有些民眾認為，柏林市區空屋多，近郊也還有空地，應優先利用；有些民眾則主張，雖然市府聲稱只會開發外圍的一點點土地，但他們擔心市府與開發商得寸進尺，最終會把整個騰普霍夫通通蓋滿房子；有些民眾的反對理由更是簡單：我們就是喜歡現在的公園！
最終，柏林市長雖然成功連任，但民間也發起「騰普霍夫公園百分百」（100% Tempelhofer Feld）運動，誓言對抗市府的開發計畫，並在蒐集足夠數量的市民連署後，再一次讓全體市民針對騰普霍夫的未來進行了公投，時間在2014年5月，是上次公投的六年後。這次的公投受到市民較踴躍參與，投票率近50％，結果有64.3％票數贊成維持現狀，超過有效門檻，市府提案遭到市民否決。
市府雖承認失敗，但也強調住宅問題仍需面對，合宜住宅是最好的解決方法，且應優先設在市區內，如此可減少民眾的總通勤里程數，也能減緩「都市蔓延」（urban sprawl）及其所帶來的種種弊病；至於合宜住宅與一般住宅混居的做法，德國其他城市（如慕尼黑及漢堡），也都採取類似規劃。
不過，公投才剛落幕，柏林市政府也只得放過騰普霍夫，而往別的土地動腦筋了。市府目前對騰普霍夫採取的較積極再發展計畫，係將原機場航廈這棟既存的歷史建築變身為「創意基地」，目標為引入流行音樂產業及新創企業。
市民休閒要空間 住宅開發需理由
從騰普霍夫機場一例，我們可以看到柏林市民針對重大議題主動發起公投，深具「直接民主」的精神。
比較前後兩次公投的投票率，可觀察到：機場存廢的技術性問題，並不為多數市民所關心，但當機場變成市民公園後，若要再行開發，已嚐到甜頭的市民便會積極抵抗，以捍衛得來不易的休閒空間。
市府站在擬訂政策的制高點，當然會比市民看得更廣、更遠，然而，「為未來移入柏林的新市民提供更負擔得起的住宅」，這樣的理由顯然不足以說服現有市民接受改變。
此外，新住宅開發本就是敏感的議題，合宜住宅之外的一般住宅，是否會成為無助於解決房價問題的豪宅？也易落為一般大眾的話柄。
回頭來看臺北。
都發局所提的松機地區再生計畫中，「大尺度河岸生態開放空間」應是最無爭議、最符合基隆河南岸現有狀態的土地使用方式；至於「產業發展儲備用地」、「商業與住宅區域規劃」呢？市府應有必要進一步向市民解釋箇中原因。
畢竟，沿基隆河北岸，橫跨北投、士林、內湖與南港等地區，早已有發展中的「臺北科技走廊」，為何還需要在城市核心區的東北隅，設置一塊偌大的產業用地？而怎麼樣的產業才是其發展的目標？臺北市政府產業發展局局長林崇傑曾主張「北臺產業帶」的整體發展，「臺北矽谷的真正形成，必須貫穿北北基桃到竹北」。
所以，實在沒有必要在產業發達的臺北市錦上添花了。
臺北的人口密度遠高於柏林，將松機用地撥一部分做住商開發，或許合情合理。然而，住商開發的正當化，能不能讓市民感受到更切身相關的理由？
建築老舊擁擠、缺乏公園綠地的臺北市中心需要都市更新，廢除後的松山機場，或許適宜作為都更的遷建住宅用地。如此一來，部分人口被移往市區東北隅，更接近臺北科技走廊，民眾的總通勤里程數因而能夠減少，市中心也可藉此機會多設置開放空間。
臺北人也像柏林人一樣值得擁有更大的開放空間，住宅開發的必要性則大於產業用地的需求。
如此，我們可以想像，松山機場用地，應簡單分為南北兩半即可：
以往東拉直的民族東路為界，南半部作為既有市區的北擴，進行住商開發與舊市區更新戶安置等規劃，原機場航廈則可進行以創新產業為導向的再利用。
北半部則應與花博園區（圓山公園、美術公園、新生公園及大佳河濱公園）一併規劃，形成位於基隆河南岸、巨大的「中央公園」，為臺北人打造真正的休閒天堂。
作者｜邱秉瑜
臺北人，英國倫敦大學學院(University College London)空間規劃碩士，畢業於臺灣大學國際企業學系，去過北京與里昂交換學生。歷任工程顧問公司策劃分析師、臺北市政府聘用規劃師。
大學時期利用交換學生的機會，一個人揹著背包，完成貫穿七省市的中國內陸大縱走、跨越五國的西歐南歐半環遊，眼界大開之餘，對「城市」產生濃厚興趣，進而立志以此為業。現為聯合新聞網「鳴人堂」公共政策專欄作家，致力於援引國際案例，提倡臺灣都市議題的新思潮。
本圖/文經授權轉載自方寸文創《我們值得更好的城市》
