從小大家都有聽過，全球暖化、冰層融化、北極熊面臨危機，但氣候變遷議題，隨著再生能源的壓境及碳關稅的徵收，才逐漸受到各界重視，成為政府的重大政策，但面對氣候變遷，台灣真的準備好了嗎？
氣候變遷肇因於溫室氣體的排放，因此，「減少溫室氣體排放」為氣候行動主要目標之一。依照環境部公布的最新溫室氣體排放清冊，我國2021年的溫室氣體淨排放量較基準年（2005年）增加2.57%，甚至較2020年增加4.56%。我國氣候政策推行了這麼久，溫室氣體的排放量不減反增，來到歷史的高點。
依照經濟部所釋出的〈2022年燃料燃燒之二氧化碳排放統計與分析〉推算，2022年的溫室氣體排放量應會微幅減少，但我們知道這遠遠不夠。
因此，我們現在的溫室氣體減緩行動極其重要，不僅要面對過去的減量不足，更要承擔未來的減量負擔。這首先會面臨到的問題就是，我國的溫室氣體減量期程為何？
國家發展委員會（下稱國發會）宣示2030年的國家減量目標為 24±1%，這個宣示引發幾個重要的法律及政策問題，包含：「氣候變遷因應法所規定的國家階段管制目標和國發會所說的國家減量目標有什麼不同？」「國家減量目標為什麼重要？」「國發會有權訂定國家減量目標嗎？」以及各界最關心的「2030年減量24±1%夠嗎？」本文試說明如下。
一、國家階段管制目標和國家減量目標有什麼不同？
依溫管法（舊）第3條第20款規定，階段管制目標是指「依國家溫室氣體減量推動方案對一定期間內的二氧化碳排放總當量所為之管制總量」，氣候變遷因應法（下稱氣候法）援用了溫管法的用語。
「階段管制目標」和國際上或我國政府文宣慣用的「國家減量目標」定義並不相同，前者是指該階段（我國為五年一期）允許的溫室氣體排放管制總當量，後者是指相較基準年（我國為2005年），最後一年所應減少溫室氣體淨排放量的比例。
以第一期為例，2016年到2020年國家階段管制目標（2016年到2020年間可以排放的溫室氣體總量）為1,437.531Mt；2020年的國家減量目標為2005年的溫室氣體淨排放量再減少2%（即2020年溫室氣體淨排放量應降至260.717Mt）。
國家階段管制目標及國家減量目標，都屬於我國對於未來溫室氣體減量期程的框架性規範，只是表達方式不一樣，因此要採哪個管制方式都可以，只是如果採國家減量目標的方式，應逐年訂定國家減量目標，以避免管制漏洞。
因此雖然氣候法要求的是訂定「國家階段管制目標」，但事實上環境部會同時公布國家階段管制目標及國家減量目標，因為兩者指涉的是同一件事：減量期程。
二、國家階段管制目標為什麼重要？
（一）落實巴黎協定
2015年聯合國通過了巴黎協定，要求應將全球升溫控制在2℃內，並努力控制在1.5℃內，接下來，聯合國機構 IPCC（Intergovernmental Panel on Climate Change 政府間氣候變化專門委員會）陸續出具〈Global warming of 1.5℃〉及第六次評估報告書，詳細指出，升溫到1.5℃及2℃將對人類的生命、身體健康、生存、居住、工作、財產、文化等等面向造成負面影響。
憲法課予國家有保護人民的權利不受侵害的義務，因此國家應該要設定減量期程，逐步減少排放溫室氣體，將升溫控制在2℃內，並努力控制在1.5℃內，我國雖然不是巴黎協定的締約國，但氣候變遷的影響並無國界之分，我國仍應該要透過國家階段管制目標的制訂，來逐年減少溫室氣體的排放，以保護人民不受氣候變遷的侵害，並銜接國際規範。
（二）作為各部門階段管制目標及減碳措施的框架性規範
依氣候法規定，各部門（能源、製造、運輸、住商、農業及環境）會有自己的階段管制目標，各部門的減碳措施也會依循階段管制目標來制定。因此，國家階段管制目標，是各部門階段管制目標及減碳措施訂定的準據，引導各部門階段管制目標及減碳措施的訂定。
三、國發會有權訂定國家階段管制目標嗎？
國發會並非訂定國家階段管制目標的法定權責機關，氣候法中，訂定國家階段管制目標的法定權責機關是環境部。依氣候法第10條第1項規定，環境部訂定國家階段管制目標要組成學者專家技術諮詢小組，並應邀集中央及地方有關機關、學者、專家、民間團體，經召開公聽會程序後才能訂定，之後還需要報請行政院核定後實施。
如前所述，國家減量目標和國家階段管制目標指涉的其實是同一件事：減量期程，只是表達方式不一樣，事實上環境部也會同時公布國家減量目標和國家階段管制目標。因此國發會搶先喊國家減量目標是24±1%的意義為何？如果環境部最後訂出來的也是24±1%，那氣候法為求周延所要求的「學者專家技術諮詢小組」、「公聽會」，只是走個過場、辦熱鬧的嗎？此恐有先射箭再畫靶之嫌。
但這邊要進一步探討的是，氣候法應該把訂定國家階段管制目標的權力賦予給環境部嗎？
德國聯邦憲法法院就此問題曾作過判決，德國聯邦憲法法院認為減量期程應由立法者來訂定，或至少立法者應該提供訂定減量期程時應參考的基本標準。我國氣候法中，並沒有訂定各期的國家階段管制目標，也沒有提供訂定國家階段管制目標時應參考的基本標準為何（例如國家階段管制目標的訂定，應足以落實巴黎協定並符合世代正義），我國立法者就直接把訂定國家階段管制目標的權力，交給環境部，讓環境部想怎麼訂，就怎麼訂。事實上環境部就是看各部會願意減少多少，而不是應該減少多少，來訂定國家階段管制目標。
四、2030年減量24±1%夠嗎？
先說結論，如果以巴黎協定所規範的升溫限制1.5℃及2℃為目標的話，2030年減量24±1%顯然不足。
國際上在衡量國家減量目標是否足以銜接巴黎協定升溫限制時，常用的方法為「剩餘碳預算」，剩餘碳預算是指，在限制全球暖化到一定水平（例如比工業化前水平高1.5°C、1.7°C或2°C）時，人類活動仍然可以排放的二氧化碳總淨量。可惜，我國政府至今並未提出台灣的剩餘碳預算。
本文以IPCC 第六次評估報告書所提出的剩餘碳預算，依照「人均碳預算」的方式來計算我國的剩餘碳預算，計算結果為：我國自2020年起的剩餘碳預算為12億噸二氧化碳（1.5°C情境）、21億噸二氧化碳（1.7°C情境）及34.5億噸二氧化碳（2°C情境）。
若我國以2030年減量24%為目標，每年等量減少並順利達標，我國2020年至2030年的二氧化碳排放總淨量推估為24.8億噸。因此，我國到2030年前就會耗盡1.5°C及1.7°C情境下的所有剩餘碳預算，亦將耗費2°C情境下71%的剩餘碳預算，如以此減量速度，我國亦將於2037年前，耗盡2°C情境下所有的剩餘碳預算，可見以24%作為2030年的國家減量目標，顯然不足。
此計算式之方法、限制及考量原則比較繁雜，有興趣者，可參考國家減量目標釋憲聲請書，在此就不詳述。
五、結語
氣候變遷不只是北極熊的問題，而是真實影響身邊你我的巨型災難，氣候什麼時候到達臨界點（tipping point）有一定程度的科學不確定性，但一旦到達臨界點，導致氣候系統的顛覆，並引發骨牌效應，將造成生態系統及人類社會不可回復的侵害。
國家有保護人民不受侵害的義務，但氣候變遷所帶來的極端氣候，包含暴雨、乾旱、颱風、熱浪等，對於人類的生命、身體健康、生存、居住、工作、財產、文化已經、正在也將會持續造成侵害，世界銀行指出，我國為全世界高災害風險的地區，因此，台灣應比其他國家更嚴肅地面對氣候危機。
我們這一代的怠惰，將會造成下一代的浩劫，期待立法者、執政者能更加積極面對氣候議題，第一步先從建構好「減量期程」的氣候框架性規範開始。
＊作者為環境權保障基金會專職律師
