ECFA 一開始困難重重，反對質疑聲浪高，台灣社會各界並不看好。2008年全球金融海嘯衝擊，馬政府憂心台灣經濟在「東協加一（中國）」、「東協加三（中日韓）」及 RCEP（區域全面經濟夥伴協定）被邊緣化，於是在2009年快馬加鞭籌劃 ECFA，不料，遇到八月莫拉克颱風侵襲，以及達賴喇嘛來台事件，兩岸關係一度緊張，致使 ECFA 的協商前景充滿不確定性。
當時，賴幸媛把 ECFA 定位為「小而必要的經濟協議」，而不是「大而全面開放的自由貿易協定」，但在初始階段，我方經濟部門卻是將 ECFA 定性為如同「東協加一」的 FTA。
在2009年初，賴幸媛透過媒體為文定調〈兩岸經濟協議不是萬靈丹〉，不是全面自由化的 FTA，未來，ECFA 的協商不會讓中小企業、傳統弱勢產業與農漁民受到衝擊，且要讓他們受惠，也絕不會開放大陸勞工來台工作。陸委會主委、副主委及局處長總動員，輪流、頻繁地下鄉，全台走透透，與基層民眾直接溝通，盡量化解民眾憂慮；陸委會官員在廟口用方言開講，親切態度誠懇感人；也在全台許多電台和校園大量宣導，逐漸獲得了民眾的認同。即使在蔡英文所領導的民進黨反對 ECFA 的各種行動下，一年多來歷次 ECFA 的民調支持度，遂能緩步上升，到2010年6月底將簽署時，社會上已有6成多的支持率。
馬英九說溜了嘴
陸委會堅持 ECFA 是「小而必要的經濟協議」的策略，以及「有助於中南部弱勢產業、農漁產業及中小企業」的定調，和經濟部的想法不一樣，但最終獲得了總統馬英九、副總統蕭萬長、行政院院長吳敦義的高度認同與支持，於是成為我方協商 ECFA 的重要原則。在你來我往的雙邊賽局中，最後階段也成功說服了陸方，在早收清單中反映出中南部傳產、中小企業、農漁產業的需求，要讓基層民眾先受益。如此，ECFA 終能成局。
2010年初，雙方開始進入緊鑼密鼓的 ECFA 協商階段，「管道」開始發揮了實質功能。經雙方高層拍板，陸委會與國台辦是政治與政策單位，負責統籌與協商總體文本，包括序言、架構、體例等，而經濟部和商務部是業務單位，負責早收清單貨品等項目內容，雙方逐步加速談判進程。而且部分重要早收清單項目，是由陸委會透過協商促成。
這個「管道」向來都是機密地進行，但有一次馬英九總統主持兩岸小組會議時不小心說溜了嘴，在討論 ECFA 主結構的條文時，冷不防地提及：「幸媛，你透過你們陸委會的管道去處理。」在場的人全都聽懵了，陸委會哪來管道？應該是海基會的管道吧？
巧合的是，那次海基會董事長江丙坤有事缺席，由副董事長兼秘書長高孔廉代表與會，耳尖的老高當然也聽到了。賴幸媛當場很詫異，馬總統怎會在會中公開提及陸委會這個隱密的「管道」呢？
會後，高孔廉繃起了一副撲克臉，找了陸委會主任秘書兼海基會副秘書長的張樹棣，發了一頓很大的脾氣，追問說：「兩岸管道是海基會與海協會，怎麼是陸委會與國台辦？這到底是怎麼回事？」不知情自覺無辜的張樹棣當場被老高「洗了一把臉」。為此，賴幸媛寫了一紙便條，拜託馬總統：「以後千萬不要在兩岸小組會議中講到『陸委會管道』了。」
這也是為什麼高孔廉曾在受訪時提到，他原本以為2010上半年不可能簽 ECFA 協議了。後來高孔廉也在一篇專文中說，協商「僵持了約半年時間，陸方終於勉強同意」。事實上，陸委會並沒有授權海基會去談判 ECFA，在雙方已建立起來的「兩岸制度化協商」的機制下，ECFA 協議真正談判者是雙方陸委會和國台辦，以及經濟部和商務部的官員。其他兩岸協議也一樣，都是雙方相關部門的官員進行直接協商。海基會和海協會就是搭建一個必要的平台。
海基會依其會務職權，具有協商、交流、服務三大功能。在協商部分，海基會不是真正在談判桌上參與協商的官員，江丙坤常說「我只負責簽字」，但因陸委會授權海基會，所以他簽署後的協議具有公權力的效力。在兩岸政府每次「正式業務溝通會」時，海基會會派員支援性參加，這樣才能掌握協商進程。但海基會在辦理「江陳會談」時，就要負責重要的評估作業，如場地、動線等等。江丙坤會要求會內人員寫好腳本，詳細到幾分幾秒，甚至於送禮等事宜，也會挖空心思。
隨時「拔掉方向盤」
在兩車迎面對撞的「膽小鬼賽局」（chicken game）中，拔掉方向盤的動作要具有可信度，破局的邊緣策略（brinkmanship）才會奏效。因為倘若這一次的重要溝通談判破局，預估快要進入倒數時刻的第5次江陳會談勢必需要延後，屆時兩岸關係生變的說法必定是頭條！會充滿媒體！因為時序已經走到了兩岸會真的洽簽 ECFA 的總體社會氛圍上，ECFA 這個兩岸當時最具指標性的協議，被兩邊社會高度重視，是兩岸雙方領導人都極為關注與重視的協議。不只對台灣經濟重要，對大陸經濟重要，對建立兩岸經貿制度性合作機制非常重要，也是中共領導人胡錦濤重要的對台工作成績及歷史遺產，而胡的第2任期將在2012年底結束，開始進入倒數時刻。若 ECFA 破局，實在太嚴重、太沉重了！
陸委會官員當然清楚，海協會人員馬上會掌握到訂機位的訊息，就會立即通知該被通知到的長官們。那些年，兩岸協商官員辛勤地往返兩邊，進行各種重要談判和溝通，常常因為實際協商時間會超過預期，所以通常機位會保持 open 的狀態。
我方談判官員正在收拾行李之際，突然接到對方談判官員來電，表達非常希望再上談判桌；對方沒料到我方談判官員敢於破局，以為壓下我方氣勢，會讓他們的談判站在上風。我方同意回到談判桌，雙方旋即進入這場重要協商的延長賽。陸委會主談官員私下據理小小說了對方一頓，對方道歉，鄭立中為此事還託人誠懇致歉，也在隔天的管道中跟劉德勳說明，善意十足。我方清楚，對方怕破局。
「談判不可能順風順水，有時不得不有破局的準備和決心，才有可能促成雙方最後達成共識，和爭取我方最大可能的正向結果。」賴幸媛長期對運用談判的邊緣策略相當熟悉，那幾年陸委會談判戰將們也會純熟地適時適地使用。不過，賴幸媛說，運用破局的邊緣策略是有前提的，需要有最高層的默契，不能濫用。在 ECFA 談判過程中，最高層有時會對賴幸媛說「不惜破局，我是講真的」。
＊本文選自風傳媒副總主筆林庭瑤與前陸委會主委賴幸媛合著之《鑄劍為犁─賴幸媛的兩岸談判秘辛》（時報出版）。授權轉載。
