觀點投書：莫忘6次修憲初衷─建構臺灣「效能」與「民主」的國家運作體制

前言：

2024年01月13日將同時進行第16任總統、副總統，以及第11屆立法委員選舉，不管是三角督或四方陣營，各總統參選人、立委候選人為拚勝選，競選口號滿天飛，不管是「信賴臺灣」、「相信美好臺灣」、「用性命顧全台灣的安全」、「主流民意大聯盟」…，哪位參選人能提出讓民意認同的「執政價值觀」，給予臺灣這塊土地上生活的人民可信賴的希望，更是此次選舉勝敗的關鍵。

臺灣在面對對岸中共「一個中國」政策施壓下，仍受到美國等西方國家給予相當自主獨立的主權行使空間，臺灣堅守自由民主與人權保障的「普世價值」是重要的關鍵點。而台灣能從「保守」與「威權」體制轉型成為民主自由國家，在轉型的遞嬗演變中，李登輝總統主導的「不流血的寧靜革命」絕對具有成敗關鍵性的史頁。而李登輝總統「不流血的寧靜革命」的真正價值觀，各參選人應深入領悟，方能承先啟後，俾利開創「人民信賴，團結榮耀」的臺灣。

啟念：

李登輝總統在「為主作見證」一書中，對蔣經國先生在世時說過的兩句話，深深觸動他進行台灣政治本土化、民主化，脫離中國5千年封建皇權統治思想。這兩句話是：

一、「我也是台灣人」。

二、「以後蔣家不會有人繼任總統」。

蔣經國先生逝世，由李登輝繼任總統。面對當時的政治環境，李登輝總統稍處理不慎，臺灣即有可能陷入動亂：

1. 須面對動員戡亂時期：黨政軍三大權勢皆是由「黨國大老」掌控；2. 須面對當時所謂的3「國會」：國民大會、立法院、監察院皆是由任期已長達40幾年，代表「法統」的第一屆3. 資深中央民代把持；4. 須面對反對勢力：民進黨對國民黨政權正當性的挑戰與攻訐；5 須面對風起雲湧的學生運動：要求政治改革的「野百合學運」；

要妥善解決這些問題，李登輝認為，唯有把從中國大陸帶來台灣的「法統」-中華民國憲法，整修成一部適合臺灣現況與符合世界民主潮流價值觀的中華民國在台灣的憲法。

成果：

李登輝總統決意以時間換取空間，採「修憲」方式進行國家運作體制改革，避開恐會引發朝野暴力抗爭流血甚至遭致兩岸武力衝突的「制憲」方式。

於是，在李登輝先生主政12年期間，從1991年4月22日國民大會三讀通過至2000年4月25日公布施行止，耗費9年的時間進行了6次修憲，從筆者整理製作的「臺灣修憲歷次沿革簡析表」，可以觀察到每次的修憲會議其實都是在進行重大的國家體制改革修建工程：

第一次修憲：

重要修憲成果有1.完成廢除造成「萬年國會」的動員戡亂臨時條款，並終止動員戡亂時期；2.決定以中華民國自由地區（即臺灣、澎湖、金門與馬祖等島嶼）為範圍改選第二屆中央民意代表。而中央民代的定期改選，就是在落實「主權在民」的民主理念。 （相關報導： 觀點投書：建置足夠優秀的幕僚群，才能處理國家危機 ｜ 更多文章 ）

第二次修憲：

重要修憲成果有1.總統與國民大會代表的任期改為4年；2.司法院設憲法法庭；3. 監察委員改由總統提名，經立法院同意任命之。「監察院」變為非民意機關。4.地方自治法制化，省長及北高市長民選。確立省長和直轄市長民選制度，落實地方自治。把臺灣特殊的三國會制：立法院、國民大會、監察院變更為立法院、國民大會的雙國會制。

第三次修憲：

重要修憲成果有1.公民直接選舉總統；2.限縮行政院長副署權範圍。此次修憲更確定了公民直選總統的制度，這是台灣政治史上的巨大變革，落實了「國民主權」民主理念。也欲藉由「公民直選總統」制，來強化政府各機關的行政「效能」。

台灣研究基金會對此於「制憲與修憲：1990年代台灣憲改的兩條路線之爭」一文中在評價李登輝總統推動「總統直接民選」的角色扮演上，也明白指出「從歷史觀點言，民進黨是制憲運動的倡議者、鼓吹者，更是推動『總統直接民選』的火車頭，帶動『總統直接民選』變成勢不可擋的主要政治力量。李登輝則是在關鍵時刻，凜於民意與形勢，將『總統直接民選』主張落實為政策的關鍵主導者。」

第四次修憲：

重要修憲成果有1.立法院對閣揆任命同意權予以取消；2.行政、立法兩院得以不信任投票與解散權相互對抗；3.台灣省虛級化，省政府為行政院派出機關。至此，有憲政法學者認為台灣的修憲是要走向總統制。

「台灣省虛級化」用意也是要提升政府的行政效能，廢除疊床架屋的行政組織。並非僅是從擺脫對岸中共稱台灣為中華人民共和國一省的糾葛。

第五次修憲：

重要修憲成果有1.國大代表依附於立法委員選舉，依政黨比例代表制產生，延長第3屆國大代表與第4屆立委任期；2.加強原住民與軍人保障。但此次修憲，於2000年3月24日司法院釋字第499號解釋以「延長第三屆國大代表與第四屆立委任期」乃違憲失效。司法院解釋理由書提到「代議民主之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外應即改選，乃約定之首要者，否則將失其正當性。」

第六次修憲：

重要修憲成果有1.國民大會職權縮減，以立法院發動為前提；2.立法院職權擴增，掌握修憲主動權。此次修憲已明顯臺灣的「國會」將由「雙國會」要轉向「單一國會」制。

後來的第七次修憲，在第11任總統陳水扁先生任內，完成的修憲成果：1.立法委員由 225 人減半為 113 人，任期 4年，以「單一選區兩票制」產生； 2.修憲案、領土變更案由立法院提案，公民複決； 3.總統、副總統彈劾案，由立法院提議，司法院大法官審理。自此，確立台灣的國會是採「單一國會」制，立法院確立為臺灣最高民意機關。

結語：民之所欲，長在心中，天必從之

歷時12年的修憲，國家元首與國會皆採直接民選，以及立法保障公民投票權，憲政學者認為即有落實主權獨立、恪遵依法行政、追求民主政治、全民監督施政的重要意涵，也是突顯民主國家採權力分立、相互制衡的民主政治普世運作理念。也讓做不好即下台的「政黨輪替」成為臺灣政壇常態，不再有昔時反共復國動員戡亂任期無止限的威權統治陰影。

李登輝總統主政12年時間耗費9年進行了6次修憲，修憲工程歲浩繁，仍堅持完成這場「不流血的寧靜革命」，把臺灣建構具有「效能」與「民主」的國家運作體制。修憲後，臺灣民意已經過近20年的憲政運作洗禮，「如何使台灣更具『效能』與『民主』運作!?」已是每次重大選舉民意取捨依歸。

因此，各總統參選人與各政黨立委候選人在拚勝選，構思競選政策時，莫忘6次修憲初衷：建構臺灣「效能」與「民主」的國家運作體制，切記「效能」與「民主」才是「民之所欲」，務必「長在心中」，方能「天必從之」！ （相關報導： 觀點投書：建置足夠優秀的幕僚群，才能處理國家危機 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中山大學中國與亞太所 法律組博士候選人；台北市政府勞資爭議調解人、陪同鑑定委員。