1973年9月11日智利陸軍總司令皮諾契（Augusto Pinochet）將軍成功發動軍事政變推翻民選的阿彥德（Salvador Allende）政府，綜觀近50年來的變遷，本文從三個時期探討三個面向的歷史教訓。首先是皮諾契1973年9月11日政變成功起到1990年3月10日卸任總統止，如何透過「芝加哥男孩」（Chicago Boys）推動新自由主義創造經濟奇蹟。其次是1990年3月11日智利回歸民主政治後執行轉型正義過程中追求法律與政治平衡的困境。最後是2019年10月6日智利爆發「社會動亂」（Estallido Social）以來，如何從對新自由主義反撲演變為2022年9月4日憲法草案公投失利，導致就職僅半年的博里奇總統（Gabriel Boric）淪為「跛腳鴨」的窘境。
威權總統創造經濟奇蹟
首先探討皮諾契擔任總統期間如何創造經濟奇蹟。所謂「智利奇蹟」（Miracle of Chile）係由1976年諾貝爾經濟學獎得主家傅利曼（Milton Friedman）提出，描述1980年代智利在皮諾契統治時期的經濟快速成長，其主因在於由「芝加哥男孩」主導的自由經濟改革，但傅利曼也認為智利是特例而非通則（Chile is an exception, not the rule）。 傅利曼及其子弟兵雖成功說服皮諾契以「斬斷狗尾」（cut the tail of the dog）的決心忍痛對抗嚴重通膨，但「智利奇蹟」相當程度歸因於皮氏以威權手段排除障礙，大膽重用在美國訓練的優秀人才。
皮諾契統治期間延攬了25位芝加哥大學經濟所的畢業生主導財經事務，那些被重用的「芝加哥男孩」幾乎都出自發展經濟學家哈柏格（Arnold Harberger）教授門下，經由他的引介傅利曼加入智利的經濟改革。1973年智利政變後，皮諾契總統被告知一群反對阿彥德政府的經濟學者在同年5月已悄悄準備了一份名為「磚頭」（El Ladrillo）的機密經濟計畫，之所以如此稱呼因為報告長達189頁「厚如磚頭」。根據1975年美國參議院情報委員會的調查報告，該計畫是與中情局合作制定的。
哈維（David Harvey）在2020年出版的《反資本主義編年紀事》（The Anti-Capitalist Chronicles）書中指出「無論是就問題的性質還是問題在政治上得到處理的典型方式而言，智利最近的[社會動亂]事件看來都具有代表性。因為早在1973年，智利就成為新自由主義轉向的先行者之一。」 《動盪:國家如何化解危局、成功轉型？》的作者戴蒙（Jared Diamond）則認為1973年之後的智利「確實有選擇性變化且變化重大。它先打破了長期以來盡量減少軍事干預的傳統，接著大刀闊斧斷然改變經濟策略，採取徹底放任的態度，解決了長期遊走在干不干預經濟之間的緊張關係。當軍事干預政權無法逆轉時…[雖然]恢復了民主政體，但保留了軍方引入的自由市場經濟改變。」
「芝加哥男孩」功過難斷
2007年哈維所著《新自由主義簡史》（Brief History of Neoliberalism）封面上的四位國家領導人分別是英國的柴契爾（Margaret Thatcher）、美國的雷根（Ronald Reagan）、中國的鄧小平和智利的皮諾契，皮諾契將軍能和其三位大國領導人並列實屬難得（見下圖）。該書第一章把新自由主義的出現定格在1973年9月11日的智利，當天民選總統阿彥德被皮諾契推翻並自殺身亡。
1982年拉丁美洲債務危機之後的幾年裡，皮諾契政府推出諸多新自由主義政策。「芝加哥男孩」推動的實用主義政策為隨後在柴契爾領導的英國和雷根領導的美國於1980年代轉向新自由主義提供了有益的借鑒。智利回歸民主後首任「中左聯盟」政府的財政部長福克斯利（Alejandro Foxley）出身CIEPLAN，儘管該智庫在1976-1984年間因批判軍政府而聞名國際，但福克斯利仍然認為「我們也許不喜歡之前的政府，但他們做了很多好事。我們繼承的經濟是一項資產。」 從1973年到1995年智利的經濟發展如下: 通貨膨脹率從每年500%降至8%，人均實質所得增加一倍半以上，嬰兒死亡率從66‰ 降至13‰，平均壽命從64歲升到73歲。 掌握經濟權柄多年的「芝加哥男孩」對1980年代的「智利奇蹟」雖然功不可沒，但2019年爆發的社會動亂卻對他們做出了不同的歷史評價。
轉型正義困境
其次探討1990年3月11日智利回歸民主政治後執行轉型正義過程中追求法律與政治平衡的困境。智利政治傳統是「三三開」，首先是右翼佔據三成；其次是中間派，以智利基督教民主黨為代表；然後是三成的左翼，主要以社會黨和共產黨為代表，也包括更小的左派黨派。多黨制最大的缺點是總統選舉因票源分散候選人很難獲得絕對多數的選票。自1964年的傅瑞（Eduardo Frei）獲得56.1%的選票後，其他總統得票均未過半，最後都由國會以不記名投票方式就得票最高的兩位候選人表決。也正因多黨制1958~1970年間的三任總統出現標準的「政黨交替」：先是右派的阿列珊德（Jorge Alessandri, 1958-1964），繼為中間派的傅瑞（1964-1970），最後是左派的阿彥德（1970-1973）。然因阿彥德得票太低（36.2%）很難在政策上取得共識，因而造成經濟困頓民不聊生，最終導致政變。
皮諾契在1973~1990年統治期間約8萬人遭監禁、3萬人遭酷刑，3,200人遭殺害。1990年4月下旬，剛上任的艾爾文總統（Patricio Aylwin）以最高命令成立「國家真相和解委員會」，1992年智利國會根據瑞特格委員會（Comisión Rettig）報告的建議立法成立「國家補償與和解法人團體」。智利回歸民主政治後的轉型正義雖穩定推動，但享壽91歲的皮諾契於2006年12月10日過世前並未受到真正的制裁，其國內及國際因素分析如下。
國內主要因素是根據1980年憲法國會由兩院組成，眾議院120 名議員，參議院47 名議員中38 名民選產生，9 名由軍政府指定，並規定執政超過6 年的前總統為終身參議員。根據該憲法 1988 年進行大選，1990年還政於民。皮諾契在1988年大選中失利，1989年基督教民主黨艾爾文獲勝並於次年3月11日就任總統。皮諾契卸任後仍保留軍隊總司令的職務至1998年，卸任後成為終身參議員，享有終身豁免權。
拉哥斯（Richardo Lagos）總統2000~2006年任內最重政績之一就是強化司法改革，其中以取消「指定參議員」的名額最為艱鉅。1980年憲法規定軍方、司法界和天主教會在參議院都有固定的保障名額，如果順利取消將有助於提升參議院的正當性。 2002年10月15日法官古茲曼（Juan Guzman）以電影「失蹤」做為調查美國記者侯門（Charles Horman）在智利失蹤的辦案依據可算是相當務實的創意。 該片在皮諾契執政期間始終未能在智利上映，結果卻能被法官拿來當做辦案的參考可見其司法改革幅度之大。直到2005 年8月26日大幅修改憲法58處才取消了指定參議員和終生參議員，並將總統任期從6年改為4年且不得連選連任。
影響智利轉型正義的國際因素以美國和英國最為關鍵。卸下戎裝後的皮諾契於1998年9月下旬私訪英國途中因椎間盤突出舊疾感到不適，隨行醫師建議抵英後動緊急手術。皮氏入境英國後即以假名進入倫敦一家私人診所於10月9日進行手術。16日晚間仍在手術後休養的前總統突被英國警方拘禁於病房內，英國刑警總署發言人謂此一拘捕行動乃基於西班牙政府引渡之請求。事發次日智利外交部立即向英國提出抗議並要求司法當局基於人道考量釋放高齡的皮氏。
11月底美國前國務卿歐布萊特（Madeleine Albright）打破本案發生後的沉默並含蓄地建議各國應尊重智利政府的要求，亦即希望英國不要同意引渡皮諾契。12月1日美國決定公佈有關皮案的官方檔案以利證據收集，間接顯示白宮支持皮氏應返回智利接受審判的立場。然而此一表態未能阻止英國內政部長史卓（Jack Straw）於12月9日做出英國法院可繼續就皮案進行訴訟以及皮諾契需親自出庭的決定，智利聞訊後決定無限期召回駐英大使。由於智利是福克蘭戰爭期間拉美唯一支持英國的國家，所以柴契爾表示史卓的裁決是「一項嚴重的錯誤」。
1999年3月23日英國上議院以六比一之投票結果裁決皮氏不具完全豁免權，因此須面對西班牙法院提出的引渡官司，3月26日柴契爾前往皮諾契被拘留處探視皮氏夫婦並表示不會讓老朋友失望。（見下圖） 儘管同年10月8日內政部長史卓宣佈西班牙可開始進行引渡的法定手續，然在美國甚至聯合國強力介入下2000年3月2日英國以「健康不佳不適受審」為由釋放皮氏。
博里奇能埋葬新自由主義嗎?
曾任世界銀行副行長兼首席經濟學家的林毅夫2018年曾指出「有計量研究表明，上世紀80年代和90年代發展中國家的平均經濟增長率要低於結構主義主導的60年代和70年代，而且發生危機的頻率高於60年代和70年代。所以有些學者把以新自由主義為理論依據的『華盛頓共識』主導的20年稱為發展中國家『迷失的二十年』。」 這也就難怪博裡奇從2019年的示威到2021年的選戰及其勝選演說乃至2022年3月11日總統就職演說中一再重複的口號是:「智利是新自由主義的搖籃，也將是它的墳墓」（Chile was the cradle of neoliberalism, and Chile will be its grave）。
美國波士頓大學教授海涅（Jorge Heine）認為，引發智利2019年動亂的原因之一是公共挫折感（public frustration），而罪魁禍首就是1980年底建立的私有化的退休金制度。這可追溯到傅利曼1970年在《紐約時報雜誌》所發表題為「企業的社會責任就是增加自身的利潤」（The Social Responsibility of Business Is to Increase Its Profits）的文章，該文主張企業經營者的目標只有一個，就是為股東獲取最大的利益，執行長不該為「提供工作、消除歧視或避免污染環境」而操心。「芝加哥男孩」就是在執行該文理念下創造了「智利奇蹟」。
再者，由於2019年動亂根源之一為姓社姓資之爭，但智利如從資本主義過渡到社會主義期間還能像以前一樣吸引外資嗎?以美國為首的資本主義財團會坐視不管嗎？以《華爾街日報》為例，其拉美專欄作家歐格蘭蒂（Mary Anastasia O’Grady）在新憲法草案公投前就曾宣稱智利「正站在政治和經濟集體自殺的關口上」，該草案等於是「向左翼恐怖分子投降」。《經濟學人》更露骨地認為「選民應該拒絕，左翼的理想清單在財政上是不負責任的。」
儘管博裡奇在總統就職演說中雖承諾將修訂一部屬於智利全民的憲法，然因制憲會議由三分之二左翼的代表組成，難逃「太激進無法代表智利社會」的批評，其草擬的憲法也因此被譏為「及時民主」（democracy in real time）。2022年6月底制憲會議最後一次大會期間共產黨代表和保守黨代表的激烈交鋒中甚至出現以下的總結：「我們現在的分歧比一年前開始時還嚴重。」
2022年5月博裡奇當選《時代》週刊百大人物（TIME 100），諾貝爾經濟學家史蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在其推薦短文中指出「博裡奇贏得初選時承諾『假如智利是新自由主義的出生地，也將是它的墳墓』，[該承諾]已成為全球那些尋求過去五十年來右派經濟政策替代方案的口號。…他正再次把智利打造成全球社會、經濟和政治的實驗室。」 同年9月4日憲草公投遭61.87%選民拒絕未通過，博裡奇的實驗室能否製造出新的政經產品值得後續觀察。
歷史教訓
綜觀智利政變50年來的變遷，概可歸納三個面向的歷史教訓如下。就經濟面看，威權領導人能否大膽啟用人才是改革的關鍵。1950年代穩定台灣經濟的關鍵人物尹仲容曾謂，「在落後國家，優秀人才大都集中於政府機構，政府是對於落後狀態的最先覺醒者，是對於新事物新觀念的最先接受者。」當年受重用的人才如李國鼎、孫運璿、俞國華等都成為台灣經濟發展的重要推手。人才的定義當與時俱進，以中國為例，為因應對美競爭白熱化的趨勢習近平在中共二十大上表示「必須堅持科技是第一生產力，人才是第一資源，創新是第一動力」，因此新一屆中共中央委員會中，具有技術專長的官員有81名，佔比近40%。
就政治面看，執行轉型正義過程中能否取得法律與政治平衡與國際強權的立場高度相關，如美國「哥倫比亞計畫」造成該國軍民的連帶傷亡，很難會有公正的責任追究。從社會面看，智利重新成立的「制憲委員會」結構如仍無法反映國內各黨派利益恐將淪為一場民粹式「平庸的邪惡」（the banality of evil）。
2022年11月22日逝世的美國威斯康辛大學榮譽教授、中國思想史大師林毓生認為，「台灣政客輕率地利用所謂台灣的國族主義使憲政民主形式的建立、擴張與運作變成違反憲政民主的拉美式民粹主義的民主。」 智利當前的困境值得台灣朝野持續關注。
＊作者美國紐約大學拉丁美洲研究碩士，美國克萊蒙研究大學政治經濟學碩士、政治學博士，現任智利國家政治及戰略研究學院（ANEPE）教授
