少子化的衝擊導致各校招生困難，可說是目前高等教育中最大的危機。但有些學校會以少子化等藉口巧立名目，當成減少一些必要人事支出的理由，例如「專案教師」的聘任及減少行政人員的員額編制，為的就是能省下人事成本的開銷。
去年底（110年），我們的專欄曾探討大學行政人員所面臨的處境，在這篇〈行政人員又少又專業不足，大學如何能辦得好？〉中特別提到，少子化等因素下，部分公立學校整併與私校退場或停辦後，有些學校為了節省人事成本，會使用低薪的約聘助理取代正式職員來處理行政事務工作。
同樣的，大專校院的專案教師也像約聘助理一樣，權益不受保障，因而嚴重影響教育的品質。所謂的「專案教師」是指編制外的專任教師而言，屬於短期補充性人力。由於這些教師是編制外，有時系所若無需求則會解聘或不續聘，加上不受《教師法》所保障，也難適用勞基法的相關勞動條件，其權益長期遭受漠視，常被外界形容是「免洗筷教師」、「血汗教師」、「非勞非教」等說法。去年7月15日，監察院即針對專案教師權益保障及法制化的缺失糾正教育部，並促請該部與勞動部確實檢討改進。
為什麼會有「專案教師」的產生？在監察院這份長達五十五頁的「調查報告」裡提到，整個制度源自於民國87年教育部所訂定的〈國立大學校院進用專案計畫教學人員研究人員暨工作人員實施原則〉，作為各校用人的依據。當時在制訂這項政策的目的是因應高等教育發展、政府新興人才培育政策及少子化趨勢；學校為提升教育品質，增進教育績效及校務發展、系所發展等用人需求，在現有的編制教師外增聘專案教學人員或專業技術人員。
隔年，教育部訂定發布〈國立大學校院校務基金管理及監督辦法〉，此為國立及公立大學編制外專案教師的法源依據。而私立大專校院專案教師的相關權利義務部分，則依照〈教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點〉，比照專任教師的職級，並且規定全部時間擔任學校教學職務，支給合格專任教師薪資。
在開放大專校院聘任專案教師之後，這種「短期補充性人力」讓各大學進用教師有更大彈性，受到各大學的歡迎，然而卻反倒被部分學校予以濫用。監委調查發現，統計106至109學年度全國大專校院分別聘任2,705、3,097、3,412及3,747名專案教師，各占當年度全體專任教師數的5.91%、6.85%、7.64%及8.45%，有逐年增加趨勢；甚至有學校的教師竟高達八成全是專案教師，大量以編制外專案教師替代，長期壓低編制內專任教師員額。
薪資方面，由於大部分學校並未自訂專案教師的薪資規範，在全國大專校院調查中也發現公、私立學校比率都超過六成，而且部分學校的專案教師薪資的比率更低於公立學校的八成，甚至六成以下，其中以助理教授及講師最多。這些專案教師無論在升等及年資計算，所兼任的行政工作量等，都與編制內教師存在相當大的落差，盡相同（甚至更多）的責任義務，卻不同酬，連教師救濟程序方面也十分缺乏。
讓人瞠目結舌的是，報告中提及私立大專校院的專案教師兼任學術主管，從107至109學生度，已有九十四所學校專案教師兼任學術或行政職務，其中兼任副校長以上職務有五所，更有專案教師同時兼任主管職務高達七項。專案教師兼任學術主管的適法性至今尚未明確規範，學校竟不照行政法規，教育部也未積極處理，任由離譜的事件發生。
綜合上述從一開始專案教師的政策制定到後來發展，有幾點令人匪夷所思：
一、教育部在民國87年訂定〈國立大學校院進用專案計畫教學人員研究人員暨工作人員實施原則〉，是為因應高等教育發展、政府新興人才培育政策及少子化趨勢等原因。但以當時的情形，「少子化問題」並未出現（不是還在增設大學嗎？「少子化」約莫是民國95年以後才突顯的問題。）教育部有如此「前瞻性的眼光」實屬難得！但它不走立法途徑，卻是用行政命令方式，如何說服我們它的「正當性」？
二、既然是為了各校因應高等教育發展、政府新興人才培育政策及少子化趨勢等因素，為何公立大學遴用編制外的專案教師就有立法等規定，而私立大專校院並無明確的法源依據？這不就突顯根本不重視私校專案教師的存活？
三、在〈教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點〉的第五條之（二）之2之（6）專案教學人員的第二點規定：「全部時間擔任學校教學職務，且支給合格專任教師薪資。」換言之，專案教師的工作就是教學，這是指定任務；且專案教師是作為短期補充性人力，並未明確規範可兼任學術主管，為何專案教師還可以兼任學術或行政職務？甚至兼任主管職務高達七項？試問，那些還在擔任行政主管職務的教師，學校又該如何處理？
四、查絕大部分的私立大學校院並無固定的「編制」，所謂「編制外教師」的說法並不適用於私立大學校院。這些「專案教學人員」既依《大學法》第二十條規定的教師評審程序審議合格，又依該法第十七條「從事授課、研究及輔導」，他們就是合格而專任的「教師」。教育部管控國立大學校院的教師編制與員額也就罷了，憑什麼還要把手又伸到私立大學校院，視這些人為「非教師」？教育部是在「助校方為虐」嗎？
這件案子監察院通過糾正後至今已快一年了，在各界的壓力下，教育部終於對外表示，已在研商制定〈專科以上學校進用編制外專任教學人員實施原則〉，規範專案教師相關權利義務，並將舉辦與各界教育工會團體研商之會議。不過，據媒體報導，草案內容並未對監察院所提的問題做出解決，依然對專案教師缺乏保障。
我們不禁要問：為何要另訂行政命令？
在《大學法》及《教師法》裡皆已明白規定大學教師的資格、權利與義務。其中《教師法》立法的根本精神，就是確立教師的專業地位，將公、私立學校的教師一體看待。除非他不是教師，要不然怎能不適用？
再者，學校不能想要迴避《教師法》，巧立名目說這些專案教師不是「編制內」的教師，這是不合理也不合法。之前教育部曾制訂「延攬及留住大專校院特殊優秀人才實施彈性薪資方案」，針對「特聘教師」予以加薪，也不見於《大學法》。請問，特聘教師是不是教師？如果特聘教師是教師，專案教師就應該也是教師，既盡教師的義務，就應享有教師的權利。另訂行政命令只會把專案教師的悲慘現狀「就地合法」，把他們變成是「二等教師」，嚴重侵害師生的權益！
教育部應儘速提出《教師法》修正案，明訂教師的定義，將專案教師納入，打破所謂「編制內」的狹隘條框；而針對專案教師作為短期補充性人力方面，也要有一定的比率規範，若大學有濫用專案教師的情形應予以嚴懲。若不此之圖，在少子化趨勢持續下，專案教師的亂象恐怕只會更加嚴重，大學恐更淪為「學店」。臺灣高教的未來能不讓人憂心嗎？
＊作者為諄筆群主筆
