考試院副院長人事案，甫在國民黨立委全數退席下勉強通過，監委被提名人關於監察院是「廢物利用」的發言，再引發在野黨要求蔡總統退回監委名單，雖然補提名，但府方發言人重申「廢監察院是民進黨一貫修憲主張，立場並無改變」，言下之意是礙於尚未修憲，只好勉為其難讓考、監二院繼續運作。
由於攸關國家體制健全，且考、監獨立是五權憲法的重要特徵之一，這令我們不禁思考：行政、立法、司法三權分立，真的是想當然耳的標準答案嗎？抑或是，有效的分權制衡，其實有更為根本的體制架構需要建立？
台灣社會面臨民主的困局，民進黨的直觀想法是歸咎現行的五權憲法，要廢除考、監二院，可能是對其功能不彰的反彈，亦可能是做為批判現行體制的投射，以三權分立為預設解答，設想從此問題便可解決。但，真是如此嗎？我們回溯分權制衡思想的歷史，可以有更深一層的體會。
從歷史上來看，分權制衡的制度架構是確保政治權力不至於過度集中、導致腐化的政治智慧。可能是人民的集體意志推動而成；也可能是一個社會內部各種勢力長期間衝突、妥協、自然演變而形成；也可能是王朝或國家創立團隊記取前人的崩潰教訓、參酌政治理論，所刻意設計建構而成。目標都是在追求政權的長久綿延，這並不是民主特有的產物，歷史上不同政體也進行過多種分權設計的探索，分權制衡思想有其自身的起源與演變，與各種主權歸屬的政體形式並無必然連帶關係。
分權設計的核心，便是圍繞在主權擁有者與社會中分化出的其他政治勢力之間展開。主權（Sovereignty）一詞是由法國思想家博丹於西元1576年所提出，可能是目睹當時法國因新教改革而爆發宗教內戰，設想擺脫羅馬教廷的神權干涉，他定義主權是「在臣民之上，不受法律節制的最高權力」，主張由君王總攬主權，只對上帝的旨意與自然法負責，本質上，博丹主權概念的初始內涵是君權，是君權神授、對抗神權思想的一種表述。
西元1682年，英格蘭哲學家洛克提出主權應歸屬於議會而非君主，議會以立法權體現主權，君主則以執政權執行主權，自此延伸出他的分權制衡主張，亦即政府的立法權、行政權、和外交結盟權三種權力分立，相互制衡。但在此之上，人民的集體意志才是最終的判準，「一旦立法機關違背人民的意願時，人民就應該收回委託給議會的權力」。
西元1762年，法國哲學家盧梭在其「社會契約論」中則明確地提出主權在民，主張唯有全體人民才能正當行使主權。
主權的內涵經過多次置換，從君權到議會（當時多為貴族）、再轉換為民權。而如今，人們談論主權概念時，則多語焉不詳，人民主權與抽象化的國家主權糾纏不清，並時常與國家對內的管轄權相混用。
法國思想家孟德斯鳩跟進洛克的主張並加以修正，他認為立法權歸於議會、行政權歸於君主、司法權則歸屬獨立的審判法院，政府的立法權、行政權、和司法權三權分立，相互制衡。其實，孟德斯鳩的司法權獨立並非創舉，可能既學習自羅馬共和國的裁判官歷史，也參酌當時英格蘭已經建構的制度：由自然法長期發展而來的普通法、救濟的衡平法累積判例、及其承載的傳統價值觀，實質上超脫於任何一時的君主與貴族意志，此種尊重固有價值觀的宗法權威是整個英格蘭社會行為規範的準則。
不同於早已被許多人視為常識的孟德斯鳩三權主張，從古今中外許多社會的實際政治運行經驗，可看出以下事實：所有運作有效的分權制衡架構，皆有賴於主權、執政權、宗法權威、專業權威等4項權威的健全發展與平衡，宗法權威主要源於自然法與長期傳承的價值觀；專業權威則來自於專業人士無私的使命感。
即使是總被引為三權分立制度範本的美國憲法，也與孟德斯鳩的原始主張不盡相同。為防止任何形式的獨裁、政府濫權、和多數暴政，美國憲法的分權設計，一方面是對政府權力做出分割，另一方面也是著眼於對人民主權演變為多數權威做出制衡。
根據美國憲法及其修正案，美國聯邦政府由國會、總統及其內閣、最高法院等3個部門組成：國會區分為參議院與眾議院，分別代表各州與全體公民行使立法權，並相互制衡；行政權歸屬於總統，總統及其行政團隊負責執政；司法權歸屬於最高法院，負責合憲審查，傳承維護宗法權威。
必須特別強調的是，美國參、眾議院雖行使立法權，但總统有權否決國會通過的法案；美國總統由全體公民投票、經由選舉人團映射各州民意選出，亦可發佈具備法律效力的行政命令，但國會透過預算審核而得以監督行政部門；最高法院大法官由總統提名、參議院同意後任命，從憲法精神出發，藉由判例對法案內涵發揮影響力，行立法之實，並可逕行宣布總统命令或國會的決議違憲。因此，3個部門既各自獨立行使職權，實則又含括彼此部分權力，而能相互牽制。
由於美國制憲先賢的洞察力，美國憲法特別對大眾民意形成多數權威的潛在可能性，設計預防性架構，在其後實際落實的2百餘年來，亦藉由創造憲法慣例、政治參與者自我克制、與各專業領域人士堅持專業自律，並做出多項修正而能有效運作至今。所謂媒體的第4權，指的應是如果大眾傳播媒體長期堅持報導專業、恪遵新聞倫理，而能累積出社會大眾的信任，從而對其他權威能有所制衡，這便是專業權威的其中一環。
換言之，美國運作尚稱完善的分權制衡體制，便是建立在主權（體現於分立的立法權）、執政權（全民託付予選舉產生的總統）、宗法權威（最高法院主動守護由憲法承載的價值觀）、專業權威等4項權威的健全發展與相互平衡的基礎上。聯邦法院判決川普的移民禁令違憲，便是最新的例證。
從歷史經驗來看，有效的分權制衡架構能形成有利於民主政治持續發展的環境，的確是民主實現獲得突破的轉捩點；而未達有效分權制衡的社會，其民主是脆弱的、也是跌宕顛簸的，其民主的現狀，可能只是暫時建立在某個勢力對自我權力的克制，一旦局面改變，極容易出現民主倒退與走向偏鋒，這種困局，可以稱之為「中等民主陷阱」。
台灣社會目前的分權架構，並未將歷史累積下來的缺陷進行補正、未體察制度原意，也未深刻思考政治制度設計應體現何種價值，反而在政治人物各自算計、條件交換與折衝妥協下，拼湊出內在邏輯充滿矛盾的制度現狀，在漸近民主化過程中，伴隨的是從五權憲法被逐步變更為總統制，及以黨領政控制關係的延續。
1997年修憲所仿效的法國第五共和體制，本質上是戴高樂自視高於一切權威、強人政治思想的具體展現，法國學者美其名將之稱為半總統制或雙首長制，其實只是一種文辭修飾。不論在學理上、或是實踐上，均有明顯的缺陷。
因為這樣一種架構，根本未將最基本的分權制衡設計考慮在內，或者應該說，是刻意排除對總統的制衡。行政院長成為總統的安全氣囊，代替吸收所有的政治究責與衝擊，肇致許多有治國抱負的專業人士、或有民意支持的地方首長，不願成為閣揆，不但難以培養政治家，也是社會整體的損失。舉足輕重的大法官人選，則又不採法國第五共和由司法高等委員會集體提名方式，反而因襲內在邏輯並不相同的美國制度，由總統單獨提名。
是次修憲後的憲法，既已非五權憲法的權能區分，也缺乏三權分立的精神，不但總統有權無責，憲法權更加孱弱，而監察、考試擔負的本是主權擁有者對政治代理人與代行機關的監督之責，經由修憲，反而被收歸為總統權力。原作為主權象徵的虛位總統掌握實權，進一步衍生出雙重代理問題，人民選出的政治代理人，卻有2個效忠對象：一是總統、二是人民。兼任黨主席的總統，透過黨紀力量的貫徹，致使政治代理人執行總統意志更甚至代表民意。
因此，以黨領政的控制結構不改變、主動維護憲法所承載價值觀的憲政法院繼續缺位，三權分立也僅是徒具形式而已。國家主人要掌握自身命運，不被政治代理人操弄，我們需要的是從人民利益出發的思考，而非政黨利益與政治算計，有效制衡是民主政治的基礎結構，是能否朝向善治的關鍵，這些層面立即可以推行，並無需等待修憲。反之，若真要啟動修憲，我們更需要謹慎把關，防止重蹈20年前的覆轍。
＊作者為前投信海外投資長、歷史學人，私塾教育者
