觀點投書:大家都想搶徐巧芯? 國民黨的青年斷層從何而來

2017-03-05 06:20

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徐巧芯成為國民黨黨主席選舉中,各方積極借重的人才。圖為國民黨敗選後,徐巧芯出席「草協論壇」(資料照,顏麟宇攝)

徐巧芯成為國民黨黨主席選舉中,各方積極借重的人才。圖為國民黨敗選後,徐巧芯出席「草協論壇」(資料照,顏麟宇攝)

日前,國民黨主席參選人之一的郝龍斌宣布其競選辦公室發言人由馬英九辦公室發言人徐巧芯兼任,讓徐幾乎擔當國民黨近年內各要職的發言人,無役不與。而徐巧芯加入郝龍斌的競選團隊一事,更讓洪秀柱表示後悔自己沒有早點邀請徐巧芯,被郝龍斌捷足先登。

那到底徐巧芯有怎麼樣的魅力,能讓眾多國民黨高層願意三顧茅廬,聘起擔當對外門面的發言人?以及除了徐個人因素外,背後是否有隱藏更深刻的涵義,便是本文的核心探討問題。

一、為什麼要搶徐巧芯?

郝龍斌在宣布聘請到徐巧芯擔當發言人時,即提到徐是黨內相當優秀的年輕人,並且認為黨主席選舉應是優秀年輕人的舞台,要讓外界看到國民黨有年輕優秀的黨員,讓大家知道國民黨有轉型的希望,耳目一新,呼籲所有黨主席參選人要啟用年輕人,讓外界看到國民黨有許多青年人在參與。

郝龍斌會力呼提升青年參與和能見度,事實上就肇因於困擾國民黨已久的青年斷層問題。尤其在歷經兩次徹底敗選,以及此次黨主席參選人年齡普遍偏高的情況下,青年斷層和世代接班的議題在此次選舉中就更應被重視。郝龍斌甚至在近日重話提及,如果國民黨在短期內無法完成世代交替就沒有未來。而由於徐巧芯可以說是當前國民黨,在外界中形象最正面、資歷最完整,並且擁有相當人氣的年輕世代,無人能出其左右。因此在國民黨青年斷層的情況下,就使得徐巧芯不再僅是一位資歷出色的年輕人,更成為了當前國民黨青年世代的象徵。所以說,郝龍斌聘起徐巧芯擔任發言人,其背後就隱含著擁抱青年化和世代接班的改革意涵。

二、什麼原因造成國民黨的青年斷層?

國民黨長期以來被認為奉行大老文化、論資排輩,看不見世代交替,使得黨內人才青黃不接。此次的黨主席之爭更被認為暴露國民黨在野之後僅將聆聽年輕人聲音、爭取年輕選民支持作為口號,未與年輕族群重建關係。可見國民黨內青年斷層和世代接班問題的嚴重性。而韓國瑜在宣布參選黨主席後,更在受訪時表示,國民黨沒有年輕人,與社會脫節。

不過事實上,與韓的觀點相左,或許不若民進黨般充沛,但國民黨內並非沒有年輕人。然而,不若民進黨的是,國民黨確實相當缺乏形象清新、具知名度和能見度的年輕人。箇中原因,就在於國民黨長期以來人才甄拔管道的單向性和封閉性。

(一)單向的人才甄拔

人才甄拔管道單向性是什麼意思呢?一般來說,在民主制度下,有志於投入政治的生力軍,在進入政黨後,藉由黨內培育和篩選,其佼佼者就可能脫穎而出,步入幕僚、黨職、公職或政務官的仕途。並且在歷經一段時間磨練之後,這些佼佼者中的佼佼者,除能在原有管道獲得晉升,亦可藉由轉換跑道,踏上更高一階的仕途。也就是說,優秀的有志從政者,可以藉由原有管道和轉換跑道,來維持既有政治能量或更上一層樓,最終在反覆的競爭過程下,逐步成為經歷完整、極具知名度和能見度的「政治人物」。

通常來說,有志從政者除了非正式管道外,不太可能在尚未歷經磨練時,就擔當在民主政治中最具影響力和重要性的公職,以及需一定專業能力、資歷和人脈的政務官。所以說,這些常規的有志從政者更可能擔當基層的幕僚或黨職人員,之後才可能轉換管道,進一步挑戰公職或政務官。

然而由於某些因素,國民黨的人才較難轉換職務管道。因此在無法一開始就擔當民主政治中最具重要性和影響力的公職人員或政務官,僅能擔當幕僚或黨職的情況下,就很難看到進入國民黨從事政治工作的青年,依靠常規的晉升途徑,而非個人的學經歷、背景,從幕僚或黨職人員成為公職或政務官,多數最終僅能單向晉升為更高階的幕僚或黨職人員。

另一方面,除了幕僚和黨職人員很難從轉變為公職和政務官外,國民黨內缺乏公職經驗的政務官也很難成功挑戰公職,因此在失去政務官跑道後,除了成為高階黨職人員外,相當可能由於喪失政治舞台,而就此離開一線政治圈。

(二)封閉的人才甄拔

那什麼是人才甄拔的封閉性呢?一般來說,由於外部政治環境的影響,政黨內的政治從事者,也可大致分為地方級和中央級。就常理想像,年輕的有志從政者會從地方基層做起,在累積一定資歷和能力後,與其他同梯競爭,其中的佼佼者就能進一步挑戰地方上更高階的職務,甚至是公職或政務官。而在成為地方上具有知名度和影響力的「政治人物」後,這些佼佼者之間又會在歷經一番競爭,佼佼者中的佼佼者除能在地方更上一層樓外,亦可能步入中央的政治舞台,成為中央級別的「政治人物」。

然而國民黨的人才甄拔卻並非如此運作,無中央經驗的地方級政治人物相當難晉升至中央,通常只有少數達到地方最高層級的地方首長,才有可能進一步成為中央級政治人物。所以說絕大多數的地方層級政治人物,都難以成為中央級政治人物,而更可能終其生涯都待在地方。這也就意味者,國民黨中央級和地方級的政人才流動相當封閉,壁壘分明。此處必須指明的是,中央級和地方級的劃分並非單純以其擔任之職務劃分,而更近於以其政治能見度和影響力區分。所以有些擔任地方首長的政治人物,並非是地方級,而應被歸類於中央級;有些擔任中央職務的政治人物,反而仍應被歸類於地方級。

因此國民黨的青年不僅難以從幕僚或黨職晉升擔當公職或政務官,另一方面,若從仕地方,亦難以晉升中央。所以即使國民黨仍能吸引不少年輕人投入,但在黨內人才甄拔單向和封閉,缺乏多元、開放性晉升的情況下,國民黨的青年人才就多隱沒於鎂光燈,從事幕後工作,或是地方之中,使得國民黨在外觀上,顯露出嚴重的青年斷層。

20170303-國民黨副主席郝龍斌競選辦公室舉辦「青年政見發表記者會」,郝龍斌與賴士葆交頭接耳。(甘岱民攝)
國民黨副主席郝龍斌競選辦公室舉辦「青年政見發表記者會」,郝龍斌與賴士葆交頭接耳。(甘岱民攝)

三、為什麼國民黨人才甄拔會出問題?

如果說國民黨在外觀上的青年斷層來自於黨內人才甄拔出問題,那又是什麼因素使得國民黨的人才甄拔發生問題呢?

(一)分流式人才培育的歷史依循

首先,由於歷史因素,國民黨在長期執政的情況下,具有龐大政務官的任命權,因此使得國民黨在民主化前的人才培育,更傾向政務官和黨職等技術官僚類別的養成,而較不重視公職或幕僚養成。不過隨著外部政治環境變動,逐漸自由化和民主化,國民黨不僅失去大量政務官的任命權,亦由於公職的重要性取政務官而代之,因此使得國民黨更加重視對公職人才的培育。所以國民黨在2000年失去政權後,其負責組訓、培育人才的革命實踐研究院,就開設國家政策研究班和中興菁英班,前者負責培訓政務官,後者負責培養選舉戰將(公職)。雖然兩者之間的成員不是壁壘分明,而有所重疊,不過從培育結果來看,確實有明顯的分壘。

然而即使國民黨逐漸重視對公職人才的培訓,不過從前可知,國民黨事實上在人才培育上採取分流的方式。也就是說,事先就將人才培育依類別劃分,政務官即是政務官,選舉戰將即是選舉戰將(公職),雖有公職能轉換為政務官,但絕對少有缺乏選舉公職經歷的政務官能轉換成選舉公職人員。

反之,民進黨則不同,由於過往長期在野,無法任命政務官,因此早期大多的民進黨政治人物都是選舉公職出身。也因此,民進黨的政治人物在取得公職之後,亦會積極培育公職所必需的幕僚,在取得執政之後,或運用行政資源協助幕僚投入公職選舉、或任命這些幕僚成為政務官,爾後在進一步培育這些成為政務官的幕僚投入公職選舉。也就是說,民進黨在人才培育上具有相當濃厚的選舉目的,並且傾向通才培養。林佳龍、鄭文燦、林右昌即是檯面上最為光鮮亮麗的實例。

因此由於過往的歷史因素,國民黨在很長一段時間內,較重視政務官培養而非選舉公職。即使開始重視選舉公職培養,也採取分流的培養方式,使得選舉公職較少轉戰政務官,而政務官更難以轉戰選舉公職,最終塑成單向的人才甄拔管道。

(二)中央與地方權力結構的分離

承如前述,由於國民黨地方級的政治人物很難晉升成為中央級,因此其中央和地方的權力結構事實上是兩套系統,彼此分離。雖然不少中央級政治人物都曾擔任地方公職,不過大抵而言都難以消除此種中央-地方分離的權力結構。這也就是說,國民黨並沒有如民進黨般,擁有中央地方一體的派系,僅會看到某些地方派系親善於某些中央派系,延續傳統的結盟關係。

那中央與地方權力結構分離為什麼會導致國民黨人才甄拔上的問題呢?這即導因於,由於地方級政治人物難以成為中央級,因此地方政治人物所能取得到最好的政治職務,通常就是地方首長。而在成為地方首長之後,由於難以晉升為中央級政治人物,因此就會更加積極鞏固自身在地方的勢力,以至於在卸任地方首長之後,仍能維持一方之霸的地位。

但如此一來,若有特定的地方政治人物、派系能長期壟斷、佔據地方高層,就會使得地方亦形成封閉的權力結構。即是說,由於地方高層無法晉升為中央級政治人物,因此僅能固守既有地方高層地位,連帶使得地方的中層政治人物亦難以晉升為高層,僅能固守既有中層地位,導致低層政治人物在無法晉升為中層的情況下,亦固守其既有低層地位。這樣循環的最終結果就是,地方基層的有志從政青年由於地方權力流動停滯的情況,難以成為地方級的政治人物,具備足夠的能見度和影響力,開啟鎂光燈下的從政生涯,導致地方的政治生態由於較為缺少年輕人甄拔,因此在整體年齡結構上呈現較為偏長的情況。舉例來說,2014年即使有青年保障的提名名額,然而國民黨全國的市議員卻僅有11%為40歲以下的青年,可見一斑。

當然,上述的情況實際上是一種宏觀上的理型描述,各地的地方生態會因不同的個別因素而呈現不同的生態。不過總體來說,若地方上的年輕人走常規的人才甄拔方式,大抵即會受到上述宏觀因素的影響,而較難脫穎而出。

另一方面,由於中央地方沒有一致的派系,因此在國民黨身上也很難看到如同民進黨般,以中央政務官來培育地方選舉公職的模式。因為此種模式若在國民黨中實施,即可能受到地方派系的抵制,批評其為空降、打壓地方派系生存空間。許多時候,即造成黨內分裂,導致不利的選舉結果。

(三)黨中央的黨主席獨任制

筆者曾在系列文章中論述,由於歷史因素,國民黨的權力集中於中央,而中央的權力又集中於黨主席,因此黨中央權力運作採取的是黨主席獨任制。本文在此前,以晉升途徑和中央-地方權力結構探討造成國民黨青年斷層的人才甄拔問題。在此處,本文將會著焦在探討國民黨中央的權力運行,即黨主席獨任制,對黨內人才甄拔之影響。

雖然國民黨在制度設計上,權力運作本應近於中常會合議制,也就是集體領導、派系共治。然由於黨主席具有相當大的制度權限,因此在實際運作上,便轉為黨主席獨任制。而若當黨中央的權力集於一人時,事實上就意味著不歸屬於黨主席的其他中央派系,相當可能受到冷落,無法共享黨中央的權力。也就是說,黨中央的權力基本上是贏者全拿,輸者全輸。

如此一來,黨內各黨職,無論是主管還是中低層、幕僚,多數會由黨主席的,或是親近派系的人馬來擔任,而與黨主席較為疏遠的派系人馬,則相當可能暫離黨中央的權力運作。也就是說,黨職培育會出現派系排擠的現象,使得某一中央派系很可能因與黨主席不同路線,其派系人才亦就此失去在黨中央的舞台。就黨內整體的人才培育來看,並非好事。

另一方面,雖然乍聽之下,黨主席任用熟悉、親近的人才,似乎理所當然,然而在實踐上,由於自黨主席直選以來,計入補選和代理,短短16年間,已歷經10人次的黨主席。因此在黨主席變動率大的情況下,黨職亦隨之頻繁變動,並且,每次變動都可能是徹底換血,由一批新的國王人馬替換舊的。此即造成,黨內人才一旦與黨主席派系不相符,即難以擔當黨職;而便相符,其擔當黨職也可能隨黨主席任滿、辭職而去。因此在擔當門檻困難、擔當時效短的條件下,最終就導致黨職相當難以做為培育黨內人才的途徑。

總地來說,由於黨中央權力是贏者全拿、輸者全輸,且黨主席更替頻繁,因此黨內人才就較難藉由黨職來進行培育,或是藉由黨職提高在外界的能見度,作為跳板,轉戰選舉公職。此外,黨職雖然只是人才培育的一環途徑,然而事實上,黨職卻有其重要地位。因為就常規的人材甄拔來看,青年由基層而上,在缺乏資歷和能見度前,通常難以擔當選舉公職和政務官,因此政黨內的育才途徑:黨職,就可在此階段的人才培育發揮作用,提供舞台和機會,一方面培育黨內青年的能力、資歷,另一方面也能讓青年有機會曝光於外界,有助於日後擔當選舉公職或政務官,而非隱沒於鎂光燈之後。

20170303-國民黨副主席郝龍斌競選辦公室舉辦「青年政見發表記者會」,徐巧芯。(甘岱民攝)
國民黨副主席郝龍斌競選辦公室舉辦「青年政見發表記者會」,徐巧芯。(甘岱民攝)

四、黨主席參選人對青年改革議題之看法

對於歷來已久的青年斷層問題,黨內高層,或是此次各黨主席參選人,基本上從未有人反對改善、解決,多數皆積極擁抱此議題,試圖營造改革者的形象。然而高喊著這麼久的青年化改革和世代接班的倡議,問題卻始終存在,箇中原因,就在於前述提及的結構問題,所造成黨內青年時常僅能扮演花瓶角色的困境。

從此來看,郝龍斌聘請徐巧芯擔任發言人,就不僅是尋覓、培育優秀青年人才,或是給予青年人才展露舞台,而更是在宣示擁抱青年化改革和世代接班的路線。這也使得郝龍斌在眾多黨主席參選人之中搶得先機,獲得青年改革議題的話語權。不過有趣的是,郝龍斌甚早就開始經營此議題,在黨主席競選尚未開始前,就於去年成立「新未來辦公室」,志在尋覓能改革國民黨和投入選舉的新世代,並且表示,自身這一代人最重要不是個人未來,而是傳承黨的下一代,創造國家和黨的新未來。競選開始之後,郝龍斌亦不斷琢磨於青年議題,認為此次選舉應提供舞台讓年輕人歷練,才能闖出名號,日後代表國民黨,並且呼籲其他參選人跟進。除此之外,筆者過去即曾撰文指出,當前每一位黨主席參選人都有年紀之虞,因此若對2020總統大位有所野心,即相當可能阻礙黨內年輕化改革和世代接班。所以郝龍斌身為唯一一位明確表態不參選2020總統大選的黨主席參選人,就更加難能可貴,其甚至婉拒外界勸進回鍋選2018的台北市長,認為應給年輕人機會。

洪秀柱雖在黨務上受到不少批評,不過在任用、提拔青壯年擔任黨職,洪秀柱確有實績,去年也提出「武林計畫」,冀望能培育2018年的選舉戰將。不過或許是尚未正式展開競選活動,目前仍未看到洪以「黨主席參選人」身分提出的青年改革藍圖。而對於洪來說,由於具備現任者包袱,因此未來也必須提出有別於現狀的青年政見,否則僅有延續目前「治標」的政策方向。

詹啟賢則是除郝龍斌外,對青年議題著墨最深的黨主席挑戰者。除了刻意穿著年輕服飾外,亦提出黨務年輕化的四大主張,串聯青年黨代表候選人,啟用年輕團隊,等等措施,都可看得出其用心程度。不過稍嫌可惜的是,由於詹本人相當明確指出若當選黨主席,就要挑戰2020總統大選,考量到2020年時詹已72歲,競選連任時已76歲。而由於詹參選就必然讓中生代無法參選2020,中生代無法政治晉升,就會卡住青年世代的政治晉升。從此點來看,詹就較難說服他人自己確能推動黨務年輕化。

至於吳敦義和韓國瑜雖然皆有中規中矩地提及青年議題,不過相較而言,兩人並未如郝詹般深入著墨此議題。在政策面上,韓國瑜提出未來市議員和立委選舉青年有20%的保留名額,不過並未有具體細節,也未提出其他配套和總體的培育規劃,而有流於呼聲之嫌;吳敦義在青年議題上則較顯得傳統,雖然尋覓到年青人協助製作競選歌曲,不過在內容上卻鎖定眷村長者,使得年輕人在影片中有流於背景之嫌。在選舉團隊上,有別於郝詹聘請青年世代擔當對外門面的發言人,吳則選擇與其同輩的林火旺擔當。此外,吳在此次選舉前,也沒有經營年輕世代溝通媒介的臉書,因此由於起步較晚,在網路議題操作上也被傳播學者認為稍嫌老派

五、結論:重視青年化改革,就從黨主席選舉開始

青年斷層問題,就如同本文前述所說,並非來自於黨內缺乏年輕人參與,而出自於黨內人才甄拔出現問題。而人才甄拔問題則導因於於過往的歷史依循、中央-地方權力結構和黨主席獨任制,使得青年人才在進入國民黨後,僅有少量的晉升管道,難以完整培育人才,因此最終出現青年斷層的表觀。這也表示,國民黨青年斷層的問題並非來自於一時、一人、一事,而是盤根錯節、環環相扣的結構問題。所以說,若想要解決,則須通盤規劃處理前述的問題,否則很可能如同過往般,僅能治標,而無法治本。

總地來說,國民黨並不缺乏提倡青年化改革的檯面人物,不過卻相當缺少對此議題的深度討論。所以就更應藉此次黨主席選舉之激烈,重視黨內當前青年斷層的困境,設想治本的解決方案。6位參選人中,郝詹洪即已在青年化改革議題上琢磨不少,居於領先地位。因此對於在此議題論述上落後的韓吳潘來說,也不應落於人後,當急起直追,重視青年改革議題,提出更多具體的倡議和構想藍圖,迫使居於領先的郝詹洪有危機意識,更加琢磨於此議題,一同集思廣益,擺脫當前困境。

*作者為台大政研所碩士生

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