觀點投書：制度為何造就困境？國民黨的歷史與黨內外環境的變化

如同在緒論所說，國民黨當前處於制度性困境之中，在制度沒有改變前，困境將會反復發生。而形成國民黨陷入制度性困境的原因，就在於其黨內制度無法 適應黨外政治環境變化。也就是說，歷史因素的黨內制度設計是困境的火藥桶， 一經外部環境因素的民主化點燃，就使得黨內的環境發生變化。因為在民主時代， 外部選舉能力才是黨主席的主要權威來源，然而國民黨由於歷史因素，黨內制度卻賦予黨主席相當大的權限。而在制度未變動的情況下，黨主席不可能主動去放棄制度所賦予的權限，因此若其權威不足以駕馭制度權限時，即會造成黨主席(黨中央)與國民黨內部其他政治組成發生衝突，最終形成制度性困境。也就是說，國民黨的黨內制度是其內部衝突的原因，在制度未做實質改革的情形下，就形成鼓勵內部衝突的制度性困境。

因此本篇文章中，將首先會探討國民黨內制度形成的歷史背景，以及其賦予黨主席(黨中央)多大的權限，也就是造成國民黨當前困境的內部因素；其次進而 探討國民黨主席在民主化後其權威受到的削弱，致使其無法駕馭黨內制度所賦予的權限，所造成名實不符的困境，也就是外部因素變化對國民黨的影響。

一、內部因素：黨主席集權的黨內制度

在民主化前，國民黨的黨主席通常兼任總統，黨政合一、以黨領政，因此國民黨的組織制度架構係以方便整體權力運作為考量設計而成。也就是說，由於歷史因素，國民黨的制度被設計成方便黨主席(黨中央)權力運作，並且擁有資源汲 取和分配的權力，手握黨務的生殺大權。

而在國民黨的權力架構中，雖然中央權力機關為全代會，閉會期間由中央委 員會代理( 黨章 11 條)，不過由於全代會和中央委員會一年皆僅召開一次大會( 黨章18、20 條)，因此全代會託予中央委員會的職務權責，就由中常會執行(黨章 21 條)，使得中常會成為國民黨的實質權力機關。然而另一方面，黨主席在制度上，不僅綜理全黨黨務，為全國代表大會、中央委員會和中常委會之主席( 黨章第 17 條)，甚至還擁有部分指定中常委的任命權( 黨章 22 條)，以及對副主席、黨中央各行政部門主管(政策會、組發會、文傳會、行管會、國發院、考紀會)、正副祕書長和地 方黨部主委，有舉足輕重的指派權力。

總地來說，中常會雖然貴為國民黨中央最高的實質權力機關，不過由於黨主席為中常會之當然主席，擁有相當大的制度權限，使得本應由中常會承擔的決策權，落在黨主席一人身上，讓國民黨的權力運作更近似於黨主席獨任制，而非中常會合議制。因此在黨主席集權於一身的情況下，中常會的實際權力大幅受到削弱，在實際運作上就淪為黨主席的例行報告對象，而非是黨中央的實際權力運作機關或監督機關。最終造成國民黨的黨內權力雖高度集中於黨中央，然而黨中央之權力卻又高度集中於黨主席一人。

二、外部因素：民主化後黨主席權威與權限的名實不符

承前所述，國民黨主席不僅在黨內具最高領導權，而更由於歷史因素，在民主化前，多數時候亦兼具總統身份，以黨領政，使得黨主席可以利用國家機器來鞏固其在黨內的權威。但由於民主化後，國民黨主席不一定身兼總統，使其不再 能利用國家機器來鞏固自身在黨內的權威，反而需要一改過去三界獨尊的姿態， 開放黨員直選，以獲取黨內正當性。不過即使如此，黨主席在黨內的權威仍不若民主化前，與此同時，黨主席集權的制度卻仍大致保持，因此產生名實不符的情 形。也就是說，國民黨內制度給予其黨主席超乎自身能掌控的權限，然而黨主席本身卻可能沒有等同的權威來駕馭此等權限。這種情況在國民黨黨主席不具、不被期望具外部選舉能力，或是缺少選舉意願時，更加嚴重。因為在民主制度中， 政治人物最重要的權威來源就是外部選舉能力。

而當黨主席不具有足夠的權威來駕馭黨內制度賦予其的權限時，就容易促成黨內部衝突的發生，因為黨內其他組成會不滿於黨主席權威不足，或是無法帶領 政黨取得勝選，然同時仍恣意使用黨內制度所賦予的權限。因為當國民黨的黨內 制度被設計於有利黨主席集權時，就同時表示，其黨內制度不利於黨主席外的黨 內組成。而如果黨主席不具足夠權威，無法或是不被期望能帶領國民黨勝選，那 黨內其他組成自然會不滿於黨主席利用其制度權限來控制自身。白話來說，就是若黨主席不能給黨內其他組成好處，發揮母雞帶小雞的效應，那黨內其他組成自 然就不甘於白白受控於黨主席。

而在制度上，容易與黨主席發生衝突，且具一定政治份量的黨內政治組成， 就包含國民黨的地方政要、立院黨團和中常委三者。也就是說，國民黨的黨內制 度給予黨主席相當大的權限，然而在民主化後，黨主席若沒有足夠的權威來駕馭其制度賦予的權限時，就會造成黨主席與上述三者的衝突。這也是本系列文將在 後續所要探討的部分。 （相關報導： 國民黨主席之爭》郝龍斌：要破除「瞻望上意」的宮廷文化 ｜ 更多文章 ）

*作者現就讀於台大政研所。過去曾在國民黨文傳會時期，以及投入2016區域立委選舉工作。