近年來，政府以「年金改革」為名，修法大幅削減了軍公教退休給付。為此，司法院大法官於日前召開憲法法庭，就「年金改革措施是否違憲」進行辯論。然而，限於時間與辯論規則的因素，許多議題仍無法充分地討論對話；網路上或坊間一般的「懶人包」式討論，也有些疏漏之處。本文就針對幾個容易被誤解之處，從憲法的觀點予以提醒。
退休給付的性質：法定酬勞請求權，而非社福恩賜
無論是軍人、公務員，或公立學校教師，要處理「砍退休金」是否侵害憲法權利，首先就要先判斷，「退休給付」在憲法上，是什麼樣的權利呢？
國內討論的最大盲點，就是部分論者（自命「改革」者），往往主張「軍公教退休金超出國家照顧義務範圍」，進而指稱目前之退休給付是「過度照顧」云云。才會導出什麼「老人生活費每月僅需一萬三」的纏夾。
這樣的批評，是將退休金定位為某種「社會福利」或「社會救助」：既然是國家照顧退休老人的福利措施，那就可以「基本尊嚴之生活條件」，當成標準。超過這個標準，坐領高薪，就是「肥貓」，國家自然有權削減之。
然而，我國法制上，退休金之給付，絕非一種政府可以隨時收回、調整之「恩賜」（mercy/grace），而是受到法律保障的「權利」（entitlement）。舊有的退休金相關法制，並非規定「退休金之給付，政府隨時調整之」，而是由法律、法規明文規定計算方式與取得之金額、方式。司法院大法官釋字 187號解釋以來，更一致將公務員請領退休金定位為公法上之財產權，受憲法之保障。 因此所謂「恩給說」，在中華民國憲法上是說不通的。
更認真、謙卑地觀察現行法（以及過去的退休制度），更能看出，退休金本來就不是以「基本生活需求」當成標準，而是公教人員「酬勞」的一部份！不管這筆「酬勞」有多少比例是公教人員自行提撥，多少金額由國庫提撥，都是公教人員的「法定權利」—只要依法工作、服務至一定年限，符合條件，就可以領取。這明顯是一種「對價」、「酬勞」！既然是酬勞的一部份（只是退休後才開始給付），就無所謂「肥貓」的問題（是政府自己用法律承諾、擔保的給付），更不是美國右派所謂的「社福皇后」（因為根本不是社會福利）。
信賴利益（損失）是「終身付出的服務」而非「退休後的生活」
如果用「信賴保護」的角度來看，那「砍退休金」所造成的損害，是什麼呢？
政府方面，似乎誤解了軍公教退休人員真正的「信賴利益」與「信賴行為」。他們以為，所謂的信賴利益，似乎僅是「將來安排生活」的部分。亦即，軍公教退休後，已經依賴退休金的額度，做了一些生活安排（例如：買房、供孩子出國留學、與老年安養中心簽定長期契約等），此時驟然減少，會對於其計畫之退休生活造成衝擊。甚至誤以為釋字 717號解釋所謂「通常可據為生活或經營之安排」是唯一的信賴利益。
然而，這些「信賴利益」固然重要，卻忽略了公校教師最前端的「信賴行為」與「信賴利益」：選擇任職，並持續在崗位上服務數十年，直到退休。這樣的「信賴行為」才是年金改革必須考慮的最重要因素，而這樣的「信賴利益」則是無法輕易「補償」的。
也就是說，憲法對於軍公教人員，所要保護的信賴利益（以及政府改變法令所受之信賴損害）並不是「退休後的生活安排」，而是其「在職期間（因信任當時退休制度）所付出的工作、貢獻」，包括其原本可以從事其他工作的機會成本。這些也就相當於行政程序法第120條所稱之「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，自然應受保護。釋字 589號解釋，也表示，第三屆監察委員「信賴」的基礎，是「就任時」有關任期屆滿後「得領取月退金」之法規。
從另一個角度說，如果當初沒有這樣的退休制度（領月退金），那這些軍公教人員，未必會選擇這個職業。他們因為信任「當時」所有的「酬勞」（包含退休給付）而來擔任軍人、公務員、教師，而且一直做到退休。現在國家驟然改變了當年的信賴基礎，削減了原先以法律擔保的給付（以及退休後可以去私校任教之權利），但當事人付出的代價已經給付完畢。時間旅行只出現在「復仇者聯盟」的電影中，往事只能回味，請問國家要如何「補償」？
退休給付規定不是契約，法令可以修改？
另一個纏夾之處，是政府方似乎認為，軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。契約不能片面更動，但退休制度涉及公益，自然可以調整。
這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。
首先，雖然我國法律上的通說，認為公務員與國家（雇主）之間的關係並非契約關係，而是公法上職務關係。然而，至少在「志願役軍人」與「教師」，是明確與國家機關之間，有著行政契約的。如果真的要從形式上看，那是否軍人與教師，應該適用契約法的原則，禁止單方、片面修改呢？
第二，也是更基本的：從信賴保護，或是法治國原則的角度來說，「法律保障」應該遠比「契約約定」更堅實、更持久，更不允許片面更動才對。但現在政府卻說，契約不能片面更動，但法律規定的保障卻可以賴皮？
國庫即將破產？
所謂「國庫破產」，也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念：如果中華民國要被退休金制度搞到破產，那的確是魚死網破，所有的退休人員都拿不到退休金（或是照比例分配，大幅減少）。然而，即使照政府目前的說法，頂多是幾個「基金」要破產，而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多，法律從來沒有規定「退休金僅能從退休基金內給付」。
相比之下，「破產說」在美國的地方政府公務員，可能比較有說服力。因為美國許多地方政府公教人員，並非由州或聯邦政府負擔退休金。而只有很窮的地方政府，作為雇主與基金的最終擔保。如果整個「市」破產了，那最後結算時，公教人員的損失可能更嚴重。可是在臺灣，公教人員的退休制度主要是由中央政府規劃並執行，從中央到地方也都沒有「破產」的問題。已故的行政法大師吳庚教授，就曾指出，人民不可能去聲請假扣押國家機關，因為「國庫或其他公庫乃永續存在，有稅收、公債甚至發行貨幣可供支應，無所謂不能強制執行或甚難執行之虞。」所以在我國，國家欠債還錢，沒有「國庫沒錢還不起，所以不用還」這回事。美國地方政府破產（以至公務員退休金債權消滅）的狀況，在我國不會發生。某個基金破產，與國家破產是兩碼子事。因此，中華民國政府為了「公益」而要單方調整退休給付的「必要性」更低得多。
軍公教退休金制度，的確應該要可長可久。如果真的需要調整，也需要處理。但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員，削減其退休給付，違反了國家原本由法律規定的擔保責任，更無法彌補其在職時的「對待給付」。政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護，恐怕得提出更紮實的論據。
＊作者為國立政治大學副教授。本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。
