李明博政府實施「五．二四措施」，切斷開城工業區以外的所有南北經濟合作，朴槿惠政府又關閉僅剩的開城工業區大門，完成了「南北關係歸零時代」。李明博和朴槿惠政府終止了自一九八八年盧泰愚政府的《七．七宣言》以後持續數十年的所有南北交流合作。制裁的目的是為了使北韓放棄核武，不過目的沒有達成，徒然使南北關係惡化，最後反而提供北韓得以擴大核遏制力的環境。
協商論與制裁論
關於北韓核武問題的解決方法，有兩種對比的立場。首先，在協商論裡的制裁只是手段，而非目的。協商論裡將制裁視為強化協商力道的一種手段，中國就是從協商論的觀點主張限縮制裁。外交部長王毅在二○一六年三月八日的記者會中曾經強調「制裁是必要手段，維穩是當務之急，談判是根本之道。」
中國對於聯合國安理會的決議也做出與韓、美、日三國不同的解釋。聯合國安理會的決議案是由安理會的常任理事國（美國、英國、法國、中國、俄羅斯）全體一致通過決定，過程中也納入了中國與俄羅斯對決議案的個別看法。聯合國的制裁決議案雖然分階段提升制裁強度，不過也同時包含了「韓半島的安定」、「和平解決」、「重啟六方會談」、「支持《九．一九共同聲明》」等內容。中國所強調的「決議案完整徹底的履行」並非指徹底制裁，而是指除了制裁之外，也應當找出和平解決的方法。
朴槿惠政府是從北韓崩潰論的角度看北韓核武問題。崩潰論裡的制裁是目的，不是手段。協商論和崩潰論的前提目的不同，於是兩者互為矛盾。協商論的立場以營造協商環境為主，崩潰論卻將協商解讀為「延續政權的措施」；協商論承認北韓為對話的對象，崩潰論則是拒絕承認。對於北韓核武問題與南北關係、政治與經濟議題，協商論採取的是分開或並行處理的立場，崩潰論則是採取聯繫論處理。連結北韓核武問題，然後中斷南北關係，把南北關係的政治軍事領域與經濟合作綁在一起，是崩潰論視為理所當然的結論。
北韓崩潰論決定了南北對話時的處理態度。朴槿惠政府在二○一三年六月的部長級會談曾以代表資格不符合為由，使南北韓部長會談遭到取消。當時北韓通報的會談代表是祖國和平統一委員會書記局局長姜志英，南韓認為書記局長不是「部長級」官員，主張應當由統一戰線部長出席。北韓公開主張書記局長等級是相當於「部長級」的「上級」，過去也有慣例，況且一般來說北韓的會談代表實權原本就有限，由此可見激烈的爭論反映了朴槿惠政府對於會談的態度。
北韓的統一戰線部是黨的機構，功能與南韓的統一部不同。有些人將統一部與統一戰線部稱為「統統專線（통통라인）」，但是這樣的溝通模式不曾正式採用，充其量只是錯覺罷了。南北會談的幕後協商主要是由北韓的統一戰線部與南韓的國情院進行，一般南北部長級會談等大部分公開會談中的協議文擬定過程也一樣。就算從功能來看，統一戰線部包含情報分析與對南工作部門，這點與國情院相似。
北韓崩潰論最大的問題點是錯失解決問題的機會。因為不承認對方，拒絕協商，使得大部分問題無法獲得解決，進而惡化。自李明博與朴槿惠政府將北韓崩潰論當做對北政策的哲學後，北韓的核武能力已強化到難以匹敵的程度。
超越制裁與核武開發的惡性循環
無論制裁成效如何，北韓都關注制裁的意圖。由於制裁目的被解讀為是要使北韓體制崩潰，因此北韓更加積極提升遏制力，以對應崩潰的壓力。在制裁強化期間，北韓以濃縮鈾的方式持續生產核物質，同時將能夠搭載中長程導彈的彈頭朝小型化、輕量化發展，以及積極改善搬運工具的性能。此外，也致力於潛艇發射彈道飛彈（SLBM）或移動式導彈等搬運工具的多樣化。潛射彈道飛彈的試射成功，對韓半島的軍事秩序產生關鍵的作用。因為技術上潛水艇探知並不容易，在這種情況下潛射彈道導彈最遠射程達到二○○○公里，基本上這樣就足以使南韓想部署的薩德系統無用武之地。
北韓的核武能力經過強化後，過去的協議模式真的能夠解決北韓核武問題嗎？隨著核武能力提升，協商會變得更困難，這點是事實。不過另一方面，只靠制裁不足以解決問題，這點也很明確。目前最重要的問題是要如何擺脫這種惡性循環的結構。
首先的當務之急，是要減緩甚至停止北韓發展核武的速度。這裡需要參考美國核武專家赫克（Siegfried S. Hecker）博士提出的北韓核武問題解決方案「三不（3 NO）」。他建議以「No More（阻止北韓再取得核物質和核彈頭，以及進行核試爆與導彈試射）、No Better（阻止核彈頭小型化、輕量化的核武升級）、No Export（防止核武擴散至第三國）做為北韓核武問題的解方。
北韓核武問題是韓半島冷戰體制下的產物，如果對終止冷戰沒有策略及願景，就無法解決北韓核武問題。北韓核武問題的解決也可說是一種過程，因為必須改善關係，才能解除北韓需要發展核遏制力的理由。從印度和巴基斯坦的核武競賽事例可知，兩國關係的整體改善才是最重要的。
北韓核武問題的解決雖然是長期的過程，但出發點就在於重啟六方會談。有部分說法認為六方會談毫無用處，在六方會談中斷之後，北韓的核武發展突飛猛進，以北韓為主的參與國家也缺乏參與意願。然而目前並沒有可以取代所謂「六方」多邊處理的適當形式，二○○五年的《九．一九共同聲明》是解決北韓核武問題的基本協議，應當仍屬有效。
北韓是否有協商意願還是個疑問，北韓的要求也與國際社會能夠接受的程度有相當大的距離。不過協商要禮尚往來，若想把北韓帶回六方會談的談判桌上，任何事都可以調整。協商的目的雖然是要解決問題，但也是一個能掌握彼此意圖的機會。
主張制裁和施壓的人，強調追求「北韓放棄核武」的結果。然而協商並非單向式的暴力，協議達成後還需要履行的過程。不只結果，而是要理解過程存在的必要性，這才是協商的出發點。因為對於對方的不信任太深，所以必須小心翼翼地從建立信任開始，透過「建立信任」，將「對決局面」轉化為「協商局面」，專注於協商基本原則，果敢地「給該給的、拿該拿的」。
李明博和朴槿惠政府認為「時間不在北韓那邊，而是在我們這邊」，所以打算一邊對北韓施壓及制裁，一邊等待。儘管面對制裁及施壓，北韓的經濟成長率卻反而向上，核武能力也持續升級，既沒有屈服，也沒有崩潰。南韓就這樣錯失機會，虛度歲月，最終還要面對「時間不在我們這邊」的災難性現實。
＊作者金煉鐵為仁濟大學統一學部教授，為北韓與南北關係領域數一數二的專家，曾擔任青瓦台國家安保中心諮詢委員、民主和平統一諮詢會議國民溝通部門委員長。盧武鉉政府時期曾擔任統一部長的輔佐官，經歷了南北協商與六方會談的現場。2019年4月獲聘為南韓統一部部長。本文選自作者新著《南北韓：東亞和平的新樞紐》（時報出版）。本系列結束。
