蔡英文還未當選，便於2015年9 月競選時推出「新南向」外交政策，強調有別於舊日南向思維，因而使得東南亞國家協會（簡稱東協）各國與台灣內部對此新南向政策充滿好奇，頗欲一窺究竟。小英總統原來欲由總統府新南向政策辦公室，進行統籌規劃，但從「5．20」迄今已4個多月，新南向的重點才剛剛定調，不料9月初傳出新南向政策辦公室主任黃志芳將外派新加坡，引起外界一片譁然，懷疑總統府新南向辦公室面臨打烊態勢，且新南向政策核心推動機制很明顯將由總統府轉向行政院。
人民對新南向政策的疑惑，乃因小英總統在選舉期間強調「我們準備好了，新政府將立即上手、無縫接軌」。選舉口號喊得震天價響，民眾期望值自然很高，但是目前民眾擔憂新南向政策只有概念，缺少具體行動方案，原預定主帥又突然異動，令外界相當不解。如果設置臨時任務編組，事實卻只侷限於為個人安排職務，那麽當然使民眾感到失望，也令外界高度質疑政府推動政策的決心。
此情況連民進黨的資深外交顧問都不免有所疑慮，不知新南向政策是玩真的，還是玩假的？新南向政策牽涉在宗教、語言和種族等方面差異都很大的東協十國，必須持續研究才能深入掌握現況，短期內想要全面瞭解並不容易。「5．20」之初，外界盛傳黃志芳將接任駐印尼代表，今年6月15日總統府正式核定新南向政策辦公室的設置要點，辦公室屬於任務編組，主要任務是研議新南向政策相關策略與方法，適時地提供總統相關諮詢與建議。大致而言，由「5．20」至8月中旬，3個月期間可看見新南向政策辦公室主任黃志芳風塵僕僕地到處宣揚新南向理念，看來工作也相當賣力，曝光度破表。事實上，黃志芳於蔡總統上台前6個月便開始擔任民進黨國際事務部主任，過去也曾擔任外交部長，雖有些許台商聯繫與越南投資經驗，其實對整體東南亞研究著墨不深，加之新南向政策辦公室人力與財力有所侷限，據瞭解新南向政策辦公室明年僅編列一百餘萬元年度預算，供3至4名借調人員出國考察，事實也難有作為。因此，「5．20」後3個月推動新南向政策期間，被外界認為處於宣傳大於實際，沒有戰略，僅有戰術的階段。
直到8月16日，由蔡英文總統主持的「對外經貿戰略會談」，正式提出建立「區域經濟共同體」意識，「經貿合作、資源共享、人才交流、區域連結」四個重要目標，創造互利共榮新模式以及新南向政策十大行動準則與綱領，新南向政策才真正定調，讓外界覺得行政部門終於積極動起來。此外，行政院9月5日召開「新南向政策推動計劃」記者會時，國發會副主委高仙桂具體表示，透過擴大與夥伴國企業供應鏈的整合，建立台灣與新南向國家的新經貿夥伴關係，同時把電子收費ETC、智慧醫療等物聯網輸出，作為內需市場的延伸。對於外界憂慮大陸「一帶一路」的政策威脅，行政院政務委員鄧振中則表示，新南向沒必要和「一帶一路」競爭，如果有商機，廠商自然會去爭取。總統府發言人黃重諺也表示，未來不排除在適當時機，和中國大陸就相關領域協商對話。
至此，小英政府的新南向政策已經向中國大陸釋放善意，只是對岸並不領情，然而新南向政策迄今仍雷聲大雨點小，難以看到具體動作，相信在短時間內也不容易獲得亮麗成績。原因無他，乃是台灣政府長期忽視東南亞，外交重心為美日歐盟，雖然從1993年迄今，李登輝、陳水扁和馬英九歷任總統都強調有努力推動南向政策，然而由於戰略目標模糊，動員能力不足，加上難以因應東南亞巨大政經變化，因而無法明顯產生政經影響或產業群聚（cluster）效果。
今日小英政府雖然提出行動準則與綱領，卻仍無法看出具體優劣次序與緩急輕重，例如首先合作對象的東南亞國家，台灣與東協大力推動的經濟共同體，將規劃何種形式的工業園區或又以何種強項產業與東協各國合作等。總之，即使綱領面面俱到、文辭華麗，仍然還是紙上談兵，讓外界感到起手式不足、不夠完善。更遑論剛剛出台的新南向預算，只有區區42億元，導致氣勢盡散。
為因應這種狀況，從外部來看新南向政策未來的出路，蔡英文或許需要從兩個方面入手。首先是面臨中國大陸持續打壓，要選擇適當時機出面回應，表明新南向政策並未與「一帶一路」或亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行）形成衝突，當今全球大部分的國家包括美日中等都努力尋求與東協國家合作，為何只有台灣不能？其次，對於東協，蔡政府也要瞭解東南亞國家對新南向政策的看法，務必要符合東協的在地思考模式，找出台灣與東協合作的可行方式與實質亮點，不能一廂情願地單向思考與操作，否則新南向政策構想雖好，最終卻失敗。
對內而言，新政府剛過百日執政，支持率未臻理想或是政策不符人民期待，可理解之「必然」，但是如何改弦更張，勿流於過去舊南向的思維，並提出可行、有效的新南向政策具體執行方式，才能真正點亮台灣，方是執政黨可行之道！
為避免外界質疑「新南向辦公室之成立，乃是量身定製，因人設事」的說法。於今之計，蔡政府應當避免過去將重要政策僅繫於個人職務安排之缺失，宜廣納人才，尤其針對台灣新南向政策的人才甄補，過去20年間，大學早有相關東南亞研究系所，如1996成立的淡江大學東南亞研究所、1997成立的暨南大學東南亞研究所等，相關智庫如中華經濟研究院與台灣經濟研究院等，也已經培育諸多東南亞研究相關人才，這些都是非常寶貴的人才智力資源。在機構設置上，面臨全球爭相推動爭取東協的經濟亮點，蔡英文政府也宜有新的突破，例如，可考慮在印尼雅加達籌設如同歐盟代表處的駐東協代表處，並拔擢非傳統職業外交系統出身的產官學界菁英擔任駐東南亞國家之代表，方能充分闡釋蔡政府以人為本的新南向政策。
總之，總統府的新南向政策辦公室是否打烊並不重要，有多少預算也可能不是關鍵，重要的是，新南向政策究竟是務實還是務虛，未來目標要走向何方。小英總統雖然已於去年9月提出新南向政策，但從目前各部會推動的情況看來，很難相信是在玩真的。這種情勢如果不改變，政府若無法放開手去做，無法積極地延攬產官學界菁英、政府結合民間共襄盛舉；只任由少數前朝舊官僚把持，難保最後仍可能走向務虛，新南向政策恐將又淪為虛晃一槍，違背原來設置的初衷與治理的善意，對此，蔡英文政府不可不謹慎面對。
＊作者為淡江大學「東協研究中心」主任，外交與國際關係學系全英語學程副教授。本文原刊《多維TW》月刊011期，授權轉載。
