徐世榮導讀:廢除區段徵收制度

2020-09-12 05:20

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苗栗大埔的「張藥房」就是一政府在徵收程序與處理上頗具爭議的代表案例。(資料照,吳逸驊攝)

苗栗大埔的「張藥房」就是一政府在徵收程序與處理上頗具爭議的代表案例。(資料照,吳逸驊攝)

從苗栗大埔事件以來,被徵收人往往質疑政府在徵收土地後,卻將他們原來所擁有的土地標售給建商財團,土地徵收已經質變為「私徵收」,政府變成是幫土地開發炒作者圈地的工具。他們強烈批評政府這樣的舉動,認為區段徵收完全牴觸了土地徵收所需遵守的必備要件,並主張區段徵收違背了憲法財產權、生存權及工作權應予保障的規定。他們所組成的自救會,所要求的大抵是基本人權的保障,而不是金錢補償或發還抵價地的比率多寡。但是,他們的抗爭舉動卻往往會被當權者抹黑為企圖增加金錢補償數額、自私自利的私利行為,刻意抹黑他們為釘子戶,罔顧整體大眾的利益。土地被徵收人經此再三汙衊,往往有苦難言,內心有極大的折磨。

但是,這樣的惡劣及偏頗的情勢如今或許有機會隨著羅伯.庫斯曼教授(Robert Eugene Cushman)所著《超額徵收》一書中文翻譯版的發行而有所改觀。庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例,將土地徵收分為二大類:強制徵收(eminent domain)及超額徵收(excess condemnation),而後者又可以再分為三個類別,分別為:殘餘地徵收(或稱附帶徵收、一併徵收)、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收(台灣的法律制度似無此徵收)、及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收(即國內的區段徵收)。庫斯曼教授為了寫這本書,當時還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究,包含了前述李鴻毅教授所稱法國、比利時、英國三個國家的實務經驗,並在第一次世界大戰時才從德國返回美國;此外,本書也包括了美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決,內容可說是非常的豐富及有價值。這本書雖發表於1917年,但是它的重要意義在於幫我們尋得了區段徵收的根源,亦即幫我們找到了區段徵收的身分密碼,即使在一百年之後閱讀,對我們來說卻完全不陌生。再者,雖然本書聚焦於超額徵收,但是它也會討論土地徵收的一般原則及其合憲性,因此,凡是對於土地徵收感興趣的朋友,它都是非常重要的。

本書從不同的面向探索區段徵收,共分成七章,每一章都非常精彩,很值得仔細閱讀,讀者將發現其所探討的主題與我們現在因區段徵收而面臨的問題,竟然有那麼高度的相似性。

第一章為「超額徵收理論」,為超額進行定義及分類,作者將超額徵收定義為:「可以被視為國家或城市所採取的一種政策手段,為了興建公共建設(public improvement),基於徵收權的施行,取得超過公共建設實際所需的土地,其後將過剩的土地出售或租賃。」為何歐洲及美國要採取超額徵收?其理由大概有三:第一、為了要解決殘餘地問題,這是因為公共建設後往往會產生許多零星的殘餘地,無法有效使用,因此政府一併將其徵收,未來將其出售給毗鄰的所有權人,在經過重劃之後,可以促進整區的土地使用。第二、為了要保護公共建設的美觀及效能,避免鄰近公共建設附近的土地使用危害了該公共建設,因此將其附近一定距離內的土地一起徵收,之後再設定相關土地使用限制,將其出售或進行租賃。第三、則純粹只是為了賺錢,這是因為公共建設需要花費一大筆的金額,若以一條高速公路為例,政府不僅徵收公路本身所需的土地,還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了,等公路興建完畢,其兩旁地價也上漲了,這時再將徵收來的過剩土地出售,企圖由此填補公共建設的費用,甚至賺取大筆的利潤。這三大類分別可將其稱為殘餘地徵收、有限度的擴張徵收,以及區段徵收。

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