徐世榮導讀:廢除區段徵收制度

2020-09-12 05:20

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由於超額徵收涉及從某人身上剝奪其所擁有的土地,轉而供其他私人使用,這不但與「為公眾使用」相違背,也涉及違背了「基本法」(the law of the land),即自由人(freeman)原則上不應被剝奪其所有權、自由及基本人權,或受到禁止、驅逐,或以任何方式傷害、剝奪個人生命、自由和財產。即使只是徵收殘餘地,1834年紐約州最高法院也予以否決。之後,麻州也碰到類似的個案,麻州最高法院也有相同否決的判決,其主張為「宗地(lot)的殘餘數量不該破壞原則」,而這個原則即徵收必須為公共使用。這兩個案例所建立的法理非常重要,在美國絕大部分的州法院都是同意的。麻州議會曾經想突破這個限制,但徒勞無功:即使是殘餘地的徵收,也必須具備公共便利性及必要性,否則就是違憲,因為其本質上還是屬於私人,而非公共目的。後來馬里蘭州及賓州都有其他類似的判決,對於允許政府依規定強制徵收市民的土地,但後來卻將該產權轉移給另一個人,法院都針對這一點提出嚴厲的譴責。此外,庫斯曼教授甚至在結論時特別強調,如果只是為了賺錢的財務目的而進行徵收,這絕非屬於徵收的公共目的,這樣的徵收不僅違背了法律公平保護原則,也牴觸了法律的正當行政程序。這樣的結論非常值得台灣參考,而這大抵就是為什麼西方民主國家在二十世紀初期就都逐漸不再使用區段徵收的主因了。這樣的結論非常值得重視!

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一部憲法、兩個世界

我國的區段徵收源自於歐美曾經實施過的超額徵收,它是屬於超額徵收中的第三類,而其源頭可能是為了解決殘餘地的問題,後來將其擴張而出現了變異。以美國為例,「殘餘地徵收」(或一併徵收、附帶徵收)及「區段徵收」二者都是屬於「超額徵收」,在一百年前的美國,大面積的區段徵收是嚴格禁止的,這已經是各州的共識,沒有爭議,因為這嚴重侵害了私人財產權,與各州的憲法規定都相違背。因此,其爭論的焦點反而是在於可否進行小面積的殘餘地徵收,然而,即使是零星小面積的殘餘地,原則上都還是嚴格禁止的。反觀我國,我們對於殘餘地徵收(《土地徵收條例》第8條)原則上也是採取禁止的立場,唯有在土地所有權人申請的情況下,政府才考量是否要予以一併徵收,由此看來,我們也是非常嚴謹的,因為就連小面積的零星殘餘地,我們都是禁止的。若按照這個邏輯,相對而言,那麼徵收面積非常大的區段徵收不是更要嚴格禁止嗎?

然而,非常矛盾的是,我們對於面積非常大的區段徵收卻是大開方便之門,從《平均地權條例》第53條及《土地徵收條例》第4條的規定看來,幾乎是無所不包,此外還有十幾個法條可以啟動區段徵收,這幾乎讓台灣的每一塊土地都適用於區段徵收,只要掌權者強勢啟動,那麼每一個土地所有權人其實都逃離不了區段徵收的魔掌,這非常的恐怖。試問,我國土地徵收這樣的立法會否讓你深感精神錯亂?我們竟然是「抓小放大」,在邏輯上否很奇怪、很錯亂?為何一個連零星殘餘地徵收都嚴格禁止的國家,反而會允許大面積的區段徵收呢?這非常不合理!這也表示我國土地徵收的法制相當的紊亂,毫無財產權與基本人權保障的觀念。

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