環評法修法》觀塘案吵很大,我們的環評制度出了什麼問題?

2018-10-15 08:10

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近日中油觀塘案在環評大會迅速通關,原先專案小組考量對藻礁生態有重大影響,建議退回目的事業主管機關,可是此案送進環評大會後,8日卻投票翻案通過。圖為10月8日中油觀塘案環評大會時,環團在環保署前抗議。(資料照,甘岱民攝)

近日中油觀塘案在環評大會迅速通關,原先專案小組考量對藻礁生態有重大影響,建議退回目的事業主管機關,可是此案送進環評大會後,8日卻投票翻案通過。圖為10月8日中油觀塘案環評大會時,環團在環保署前抗議。(資料照,甘岱民攝)

近日中油觀塘案在環評大會迅速通關,原先專案小組考量對藻礁生態有重大影響,建議退回目的事業主管機關,可是此案送進環評大會後,8日卻投票翻案通過,惹得環保署前副署長詹順貴辭職明志、更在聲明上直言:「既有環評制度的社會信任基礎受到嚴重傷害。」事實上,外界督促《環評法》改革的聲音未曾中斷,此案更凸顯許多環評制度現有的缺失和重要性。

舉凡蓋電廠、建馬路、設水庫,絕大多數的開發案在執行前都得先經過環境影響評估,對開發單位來說,環評像是扼住咽喉的一把刀,掌握動輒上百億元投資案的生死存續;同時環評會議相對開放,往往是整個開發程序裡最能讓民眾、環團有明確參與管道的關卡,也因此成為人民齊聚抗議的場域。

然而,牽連甚廣的《環評法》自1994年公布施行,二十多年來竟只經過3次小幅修正。絕大部份的環評拉鋸中,開發單位與環團似乎總站在光譜的兩端,難以獲得平衡,儘管如此,兩造人馬仍然存在共通點:皆迫切關注《環評法》修法。

中科、深澳、觀塘:從三大爭議案來看環評制度缺失

以觀塘案為例,中油規劃在桃園觀塘港興建第三天然氣接收站,最初中油諮詢的台灣濕地學會理事長林幸助,曾指大潭藻礁生態不好、生物不多。但隨著學者、環團陸續在該地發現一級保育類的柴山多杯孔珊瑚、紅肉丫髻鮫等豐富生態,中油也不得不正眼看待藻礁保育議題。

蠻野心足生態協會專職律師蔡雅瀅認為,環評改革的重點之一,就在於分開開發單位與顧問團隊的共生關係,由政府主導環評調查,讓相關環境調查資訊的揭露更全面、客觀。她說,並不是每個案子都像觀塘案有許多學者志願投入,顧問團隊多只幫開發單位講話,避重就輕的調查實在無益於審查討論。

20180905-蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅5日出席「能源要轉型,三接該遷址」記者會。(顏麟宇攝)
蠻野心足生態協會專職律師蔡雅瀅(右)認為,環評改革的重點之一,就在於分開開發單位與顧問團隊的共生關係,由政府主導環評調查,讓相關環境調查資訊的揭露更全面、客觀。(資料照,顏麟宇攝)

檢視另一宗爭議頗大的深澳環差案,深澳燃煤電廠在2006年通過環評,雖曾短暫施工,後因地方強烈反對而停擺。時過境遷,台電想把卸煤碼頭改到深澳灣、重啟興建,依《環評法》和相關施行細則規定,屬於已經通過環評想變更申請的開發內容、又不需重辦環評的開發案,故台電提出環境影響差異分析報告。

若通過環評後3年沒有動工,則須提環境現況差異分析及對策檢討報告。但不論是環現差或者環差,都奠基於已經審查通過的環評結論,現行《環評法》架構下,這項環評結論永久有效。蔡雅瀅形容:「也許它改了以後比舊案還好,可是整體來說還是一個很不合理的開發案。」即使環差或環現差被退回,只要老舊環評案缺乏退場機制,便允許不合時宜的開發案可以一直「捲土重來」。

再者,遭環團、民眾反對的開發案,通過環評後,經常還須面對環團提出行政救濟、以求撤銷環評結論,只是提起訴願、訴訟,通常緩不濟急,且爭訟期間仍可繼續施工,很可能在環評結論尚未決定是否撤銷前,開發案就已完工。

深澳發電廠(B2322858 @Wikipedia / CC BY-SA 4.0)
檢視另一宗爭議頗大的深澳環差案,深澳燃煤電廠在2006年通過環評,雖曾短暫施工,後因地方強烈反對而停擺。圖為已拆除的深澳發電廠舊廠房。(資料照,取自B2322858@Wikipedia/CC BY-SA 4.0)

又或者如《環評法》實施以來,第一宗已通過環評、被最高行政法院撤銷審查結論的中科三期,2010年最高行政法院裁定中科三期環評無效必須停工,但現行環評結論和開發許可間的關係未明,行政院決定「停工不停產」,故園區內廠商照常營運建廠,導致中科三期從未實質停工。民眾與中科管理局遂展開長達8年的訴訟,最後中科同意進入二階環評、直到今年才經環評大會審查通過。

移除環評否決權、主責回歸目的事業主管機關:台灣準備好了嗎?

工商團體是另一群引頸期盼《環評法》修法的人,始終視環評為企業投資的「絆腳石」;前陣子行政院長賴清德與全國工業總會代表王文淵座談,工總再批環評過程太冗長、環評委員會擁有投資案的否決權屬國際罕見,加上環評審查範圍無限上綱,皆會增加開發的不確定性,令投資人卻步,因此急需改革。

王文淵(左)的呼籲,獲得賴清德(右)部分認同。(柯承惠攝)
行政院長賴清德(右)與工總代表王文淵(左)座談,工總再批環評過程太冗長、環評委員會擁有投資案的否決權屬國際罕見,加上環評審查範圍無限上綱,皆會增加開發的不確定性,令投資人卻步。(資料照,柯承惠攝)

就連一向走在科技尖端的台積電,也曾深陷環評泥沼。過去台積電欲在中科一、二期設廠,計劃2017年量產,投資金額高達5000億元,案子從2013年底開始環評審查,沒想到接連遭遇民眾與環團提出空污、用水、全市健康風險評估、護樹等挑戰,歷時一年半才通過環評。後又經環團提起訴願、訴訟,直到2016年法院駁回環團訴願,全案才塵埃落定。

回顧我國《環評法》創立之初,反五輕、反杜邦、林園事件等環境抗爭頻發,經濟與環保概念對立嚴重,民眾對於目的事業主管機關高度不信任,時任立法者也擔心目的事業主管機關無視環評、大量許可開發,因此賦予環評制度否決權。也就是說,環評審查通過前,不能發給開發許可,發了也無效;而開發行為若經審查無法通過環評,就不能開發。

這樣的環評運作,讓國際間以環保製程聞名的台積電也吃了苦頭,甚至一度考慮轉往美國設3奈米廠。趕走企業正是環評最常承受的指控之一,工商團體莫不期盼《環評法》修法,移除否決權,仿效國外、讓開發案環評審查核准權回歸目的事業主管機關,只是台灣的環境真的準備好了嗎?

20180912-牽涉到大潭藻礁的中油觀塘第三天然氣接收站的環差案進行環評審查。有些委員恐淪為表決背書,生  歧見陷僵持,環評委員鄭明修收拾包包要離席.(右起)環評委員王价巨、王文誠、李克聰等三位委員也呼應 。(陳明仁攝)
中油觀塘第三天然氣接收站環評委員之一、銘傳大學建築系教授王价巨(右一)表示,要讓環評回歸目的事業主管機關並不是那麼容易。(資料照,陳明仁攝)

銘傳大學建築系教授王价巨、同時也是本屆環評委員之一,親身參與許多環評案審查。王价巨表示,要讓環評回歸目的事業主管機關並不是那麼容易,包含公民素養的成熟度、國內工商團體對社會責任的認同度、以及公部門的環保意識等面向,都和國外的素質有所落差,待社會有了這些共識,再來談回歸。

另一名不願具名的環評委員則認為,專家委員審查時一直都在努力,在經濟發展與環境保護中尋求平衡點,若讓開發案環評回歸目的事業主管機關審查,就像球員兼裁判,很容易有所偏頗,台灣環保的機制可能會慢慢消失。「如果不去用比較嚴謹的審查機制做保護,這樣對台灣永續發展的影響是非常不好的。」

20181003-環保署長立應元3日主持第339次環評會議,針對「中油觀塘港第三天然氣接收站案」進行審查,但因出席委員人數不足流會,環保署副署長詹順貴也未出席。(顏麟宇攝)
環保署長李應元10月3日時主持第339次環評會議,針對「中油觀塘港第三天然氣接收站案」進行審查,但因出席委員人數不足流會,環保署副署長詹順貴也未出席。(資料照,顏麟宇攝)

《環評法》的變革何去何從?

為深澳環差案通過投下最後一票、環保署前副署長詹順貴,在辭職聲明中,寫了這麼一段話:「捍衛制度本身穩定公信力的重要性,於阿貴心中,高於個案的環評結果。至於現行制度不合時宜之處,則應該是透過修法來解決,而非直接跳脫法律框架行事。」

詹順貴2016年入閣以來,致力推動環評法改革,去年9月終於成功公布《環評法》修正草案,增修了不少重要事項,如過時的環評案通過後十年內未開發者,環評結論將失效;環評審查結論撤銷、開發許可就失效;而目的事業主管機關,在環評書件送審前,應先評估選址區位、和可能面對的爭議;更新增當開發行為對環境有重大不利,環保機關可以變更、甚至廢止原審查結論。

20181013-SMG0035-從觀塘案看台灣的環評制
 

不過《環評法》修正草案自去年公布以來,遲遲沒能送進行政院討論;賴清德上任後,不少政策方向被民間視為傾向資方,而環保署推出的草案顯然與工商產業界的預期不符,外傳因此遭到政院有意擱置、暫不處理。

本月初,李應元在賴清德與工總會面後曾說,最快下個會期提修法版本,然而當初主導《環評法》修正方向的詹順貴,已因中油觀塘案風波辭職下台。如今環保署內並沒有如詹順貴一般律師出身又熟稔《環評法》的人,未來《環評法》修正案還會什麼樣的改動,端看此事將由誰接手。

20181008-中油觀塘案環評大會會後記者會,環保署長李應元講解員方案與修改後方案的差別。(甘岱民攝)
中油觀塘案環評大會會後記者會,環保署長李應元講解員方案與修改後方案的差別。(資料照,甘岱民攝)
20181008-中油觀塘案環評大會,會議結束後,環保署長李應元快步離開會議室。(甘岱民攝)
中油觀塘案環評大會,會議結束後,環保署長李應元快步離開會議室。(資料照,甘岱民攝)

 

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