發展型威權體制─朴正熙啟動南韓工業化與現代化：《從經濟發展到民主》選摘（1）

評斷朴正熙政權以及它如何在一九六○與一九七○年代將南韓從弱勢威權體制轉變為強勢威權體制之前，我們應該先強調一點：朴正熙一九六一年政變之前，南韓政權的民主成分少得可憐。整個一九五○年代，政權舉步維艱，在民主與威權之間走走停停。從這個觀點來看，一九六○年代的朴正熙政權並不會比前朝更為威權；朴正熙也不是拆解或者逆轉一個健全的民主體制，然後樹立威權體制。關鍵重點在於，朴正熙政權顯然比前朝更重視經濟發展。

一九六一年五月十六日政變之後不久，朴正熙在政治上重起爐灶，設立「國家重建最高會議」，作為其政權的政治神經中樞。朴正熙身為職業軍人，執政得到軍方支持，這是李承晚政府與張勉政府都欠缺的權力基礎。雖然朴正熙的統治力量來自軍方，但他治理南韓是透過民主共和黨（DRP）。這個執政黨是一部組織機器，讓朴正熙行使政治權力。一九六○年代，其他政黨也被容許參與選舉，只是南韓的選舉法規極度扭曲，獨厚執政的民主共和黨，反對黨沒有任何勝選的機會。

的確，朴正熙從不掩飾他對自由民主的鄙夷，認為那是「抽象、無用的概念」。在他看來，南韓政治現代化與民主轉型的前提是經濟發展。他擬定現代化理論的信條，特別強調經濟現代化優先於政治轉型的順序。他在一篇著名的專文〈國家、革命與我〉中強調，像南韓這樣的低度開發國家「一定要訴諸非民主的特殊手段，才能夠改善人民的生計」。民主必須排隊等候。

從朴正熙的觀點來看，只要南韓繼續深陷貧窮、經濟發展不振，就沒有資格實驗政治民主化，而當時的南韓仍然非常貧窮。朴正熙威權統治初期，南韓經濟已經停滯十年。二戰剛結束時，南韓是全世界最貧窮的國家之一，來到一九五○年代盡頭，南韓仍然是全世界最低度開發的經濟體之一。不同於李承晚與張勉，朴正熙啟動了南韓的工業化與現代化。國家大手筆投資人力資本開發，尤其著重於教育。類似臺灣的發展型國家做法，南韓在一九六○年代實施小學國民義務教育，一九七○年代擴大到中學。世界銀行（World Bank）指出，教育與人力資本開發的投資是南韓工業勞工技能升級的關鍵，確保本國勞動市場能夠為工業化的公司充分供應技能熟練的勞工。

與臺灣及日本的發展型國家類似，朴正熙政權運用策略性的工業政策與干預措施，來促成工業成長與經濟發展。從一九六○年代早期開始，南韓的發展型國家實施一系列的進口替代關稅，來保護剛起步的本土工業，特別是勞力密集的製造業，例如面臨外國強勁競爭的紡織業。關稅以人為方式提高了進口產品的價格，讓南韓公司得以發展本土製造業能力，最終進入全球市場競爭。 （相關報導： 風評：台灣真心錯付民進黨！ ｜ 更多文章 ）

一九六○年代在朴正熙政權治下，南韓製造業快速發展。類似日本與後來的臺灣，南韓的發展型國家會挑選並協助打造工業界的贏家。有前景的公司受惠於策略性的進口關稅，並且在國家鼓勵之下進軍國際市場。南韓政府運用多種出口誘因措施——例如信貸與賦稅優惠——來推動出口導向的工業化。從一九六一到一九六三年，南韓出口總值從四千一百萬美元上升至八千七百萬美元，增幅超過一倍；到一九六五年再度倍增至一億七千六百萬美元。來到一九七○年、朴正熙政權上臺十年之際，南韓出口總值高達八億八千二百萬美元，製造業所占比重節節升高。

南韓的發展型國家也在一九六○年代將銀行體系國有化，因此得以控制投資資本的分配方式。外國援助與投資透過國營行庫運作，讓政府掌握工業金融資源的運用，以信貸與財政誘因獎勵勝券在握的出口導向企業。

一九六○年代，南韓經濟在朴正熙政權帶領下突飛猛進。從一九六一到一九七○年，南韓人均國民收入從八十二美元增加為三倍，來到二四三美元；經濟年平均成長率逼近八．五％。從一九六五到一九七○年，年平均成長率更高達一○．四％。國家對製造業的投資也得到回報，從一九六一到一九七○年，製造業占經濟產值比重由一三．六％提高至二一％。南韓經濟顯然已邁入現代化，生產力不再那麼倚重農業；從一九六一到一九七○年，農業占經濟產值比重由三九．一％滑落至二六．六％。一九六○年代結束時，南韓勞動市場重心已轉移至都市地區的工業中心。家庭收入也更為公平，因為勞工可以找到都市、工業、薪資穩定的工作。南韓的中產階級日益壯大。

如同日本與臺灣的發展型國家，南韓將指導與推動工業轉型的權力，集中在一個強大的國家官僚體系之中。經濟企劃院（EPB）是南韓國家機器的領航機構。類似日本的通產省與國民黨的經建會，南韓的經濟企劃院擁有協調各個部會的權力。南韓還有一點與其他發展導向國家相同：官僚體系是以才能為僱用標準，確保各部會科技官僚都是來自南韓頂尖大學的最優秀人才。

南韓的官僚體系也和日本以及臺灣一樣，在政治上由統治政權牢牢掌控。朴正熙總統定期與部會首長開會，並且插手經濟企劃院的議程擬定。從這方面來看，南韓的發展型國家既是一個熟練的技術官僚體系，也是朴正熙與執政黨的政治權力工具。

朴正熙政權對於政治權力的壟斷，並不全靠脅迫達成。南韓社會大體上認為朴正熙享有績效正當性，他兌現了經濟發展的承諾，也補償了政治改革的闕如。前文提過，朴正熙相信政治改革的前提是經濟現代化。因此他在一九六○年代的掌權從來不曾出現問題。儘管朴正熙政權蔑視民主、反對擴大人民的政治權利，但他與執政黨受到的支持在一九六○年代持續上升。朴正熙政權的第一個十年是南韓發展型威權體制的鼎盛時期。

威權的發展型國家最終會撒下種子，催生不滿情緒與反對勢力。臺灣就曾發生這種情形，數十年的經濟成長與社會轉變之後，民眾開始動員，要求政治改革。這種情形也發生在戰前的日本，民眾要求更大的政治參與，促成一九二○年代的大正民主實驗。發展型政權最終會面臨壓力，原因一如托克維爾（Alexis de Tocqueville）的描述：人民升高的期望會引發革命。簡而言之，成功的經濟發展會催生出要求高漲的社會。

一九七○年代初期，南韓出現一個政治要求高漲的社會。連續十年的經濟發展之後，反對派的聲音開始浮現，反對黨開始在選舉中動員。朴正熙的民主共和黨在一九七一年五月的國會選舉表現不如以往，反對黨新民黨（NDP）的得票率上升近一二％。儘管朴正熙在一個月前的總統選舉中獲勝，但新民黨候選人金大中緊追在後，對現任政權形成威脅，朴正熙據說對選舉結果「大感不悅」。 （相關報導： 風評：台灣真心錯付民進黨！ ｜ 更多文章 ）

＊作者為密西根大學政治系教授，研究專長為民主與獨裁的政治與歷史，特別專注於東南亞地區；黃一莊Joseph Wong，加拿大多倫多大學政治系教授暨國際副校長，曾任該校亞洲研究中心主任；本文選自兩人合著之《從經濟發展到民主：現代亞洲轉型之路的不同面貌》（春山出版）