2008年時任中聯辦研究部主任曹二寶就明確提出，香港應擁有「兩支管治隊伍」，除了「香港特區建制隊伍」，也要有「中央、內地從事香港工作的幹部隊伍」。
「23條」與普選之爭
董建華辭職後，「23條」立法成為香港政治的燙手山芋，接下來的三任特首曾蔭權、梁振英、林鄭月娥都沒有觸碰相關事宜。
「他們都不敢推『23條』，因為沒有人有把握能過立法會。」已移居英國的香港社會政策及公共行政學者鍾劍華向BBC中文說。「過程中，京官和中聯辦久不久就有些言論提醒特區政府立法，但過不到立法會，怎樣施壓都沒用。」
梁振英離任特首後曾表示，若在任時提出「23條」立法會遭到泛民主派議員阻撓，令立法會癱瘓。
香港主權移交以來，民主派在立法會選舉都有約55%至60%的民意支持，力壓親北京的建制派。惟受制於非普選的功能組別議席，民主派始終未能取得過半議席，無法直接否決「23條」等政府提出的法案，但可利用議事規則「拉布」，拖延立法通過。
泛民主派一直爭持的是普選與「23條」的關聯性。根據《基本法》，香港政府不僅要為「23條」立法，也要落實第45條及第68條，達至特首及全部立法會議員由「普選產生的目標」，即外界所稱的「雙普選」。
鍾劍華表示，香港人普遍認為要先有民主，才有條件立國家安全法，否則法律會被濫用，箝制自由。「這個說法最主要當然是民主派講的，但建制派大政黨、商界甚至特區政府也沒有反對，可以說是社會的一個默認。」
但北京卻認定「23條」立法是普選的先決條件，中國全國港澳研究會顧問劉兆佳曾對BBC中文指出，中央擔心特區政權落在民主派手上，香港會變成「顛覆基地」。
兩邊陣營就「先有『23條』還是先有普選」有不同理解，香港政制改革陷於困局。
中央政府最初承諾以主權移交十年為界，即2007年可以更改選舉制度。 然而，在2003年23條風波後，中國人大常委會在2004年主動釋法，將特首與立法會產生方法的修改程序由「三步曲」變「五步曲」，並否決了「07、08雙普選」，其後拋出新的時間表，允許2017年實行特首普選。
政治學者陳家洛分析指，那段時間儘管北京對香港越來越緊張，雙方還是有較量和妥協的空間。2010年，民主黨歷史性走入中聯辦會談，促成政改方案首獲通過，就是一個例子。
「當時溫和民主派還是期望與北京有良性互動，最終達至普選目標，但這個局面在2012年習近平上台後徹底改變了。」
習時代的「港獨」牌
前中共領導人江澤民和胡錦濤分別主張「河水不犯井水」、「有所為有所不為」。
