陳淳文觀點:從議會民主到街頭暴力,法國民主出了什麼問題?

2023-05-19 06:50

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法國自修改總統任期以來,即未曾再出現左右共治。但修憲結果也造成總統權力個人化的傾向更加明顯,總理的獨立自主性則日益弱化,愈來愈不能扮演節制總統的角色。主要的原因在於總統與國民議會選舉期程一致,二大選舉相隔最多不超過二個月,且又是先選總統,再改選議會;如此使得國會大選幾乎完全被吸納消融於總統大選內。扮演「母雞」的總統候選人成為政黨內的最高領袖,其他人都變得無足輕重。以2017年的大選為例,馬克宏於2016年4月創立一個全新的政黨「前進黨」,一年之後就贏得總統大選。在總統大選一個月後的國民議會選舉,馬克宏公開號召其他各黨政治人物加入其政黨,最後以其政黨旗幟參選議員的候選人中,43%是政治素人,29%來自左派政黨,15%來自中間派政黨,13%來自右派政黨;馬克宏所創的新政黨在隨後的國民議會大選中大獲全勝。馬克宏以一人為中心,短短一年內從創黨到贏得總統與國會大選,固有其個人魅力與優異選戰手法。但修憲後所造成的總統權力個人化的後果,也在馬克宏的案例中清楚呈現:總統候選人一人足矣,其他人,乃至政黨,都已不再具重要性了。

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法國總統馬克宏。(美聯社)
法國總統馬克宏。(美聯社)

其次,再就行政與立法兩權的互動模式來看。法國在兩次世界大戰中皆不敵德國,其中一個重要的因素就是國會內部黨派分立,政策立場分歧;而內閣又受制於國會,屢遭倒閣,沒有穩定、有效率且強固的政府,以至於無法因應快速多變的時局。戴高樂於1958年所主導創立的第五共和憲法體制,其核心的制度理念就是要建立強固的行政權。在此思考下,除了諸如強化總統職位的獨立性、廢除比例代表制、由內閣主導國民議會議程、國會立法領域由憲法所列舉明定等措施外,最重要的就是要處理內閣若沒有國民議會多數支持時,要如何確保行政權可以持續運作?憲法第49條第3項就是設計來處理此問題,其規定:經內閣會議議決後,總理可將預算法案或社福財務平衡法案提交國民議會表決,如果國民議會沒有在該法案提交後24小時內提出不信任案,並在48小時內通過不信任案,該法案即視為表決通過。換言之,一旦內閣決定啟動此條文,若國民議會不能在三日內倒閣成功,該法即通過。此規定的功能一方面可以快速通過立法,以因應政府之迫切需求;另一方面也可讓少數政府得以持續運作,只要在野各政黨無法團結一致,凝聚國民議會過半席次而倒閣成功,少數政府就能續存。馬克宏所屬的政黨(現名為復興黨)雖是第一大黨,加上與其他政黨所共組的執政聯盟仍然無法達到國民議會過半席次。像退休制度改革計畫這種爭議性法案,如果不動用憲法第49條第3項這個殺手鐧,法案根本就過不了。但是這個憲法所設置的快速立法機制現今被反改革者批評為是一種「反民主」機制,其使國會應有的民主審議與妥協功能不能充分發揮。

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