《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，自2020年6月30日依愛國者治港原則立法由全國人民代表大會常務委員會通過後，即在香港內部展開以愛黨愛國愛港為判準區別敵我的政治清洗運動。留島不留人之所以尚未成為香港異議者大規模逃亡的真實，是因為嚴重特殊傳染性肺炎疫情的爆發。全球各國從當年3月下旬即全面進行邊境管制，與香港近在咫尺的我國亦關上國門，香港異議者的流亡道路頓時遭到冰封，由於害怕在赤鱲角國際機場為邊防阻攔或逮捕，於是有7月18日五名香港青年選擇偷渡，而駕船抵達東沙成功投奔自由，但隨後8月23日香港故事團體李宇軒等十二名異議青年在出海逃亡臺灣途中，則不幸於南海遭到廣東省海警攔截解押至深圳。
香港人出走意願高
儘管全球各國邊境管制，香港仍出現移民的浪潮，2020年至少有9萬人合法移居國外，這些移民中不乏反對《逃犯條例》修訂草案運動的參與者，只是情節輕重程度尚未達到被限制出境或者偵辦程序有其時間差而尚未被列入限制出境名單，但不論如何，這一群體在意識形態上毋庸置疑乃對立於香港特區政府，而以反送中運動大約兩百萬參與者的角度來看，還有為數眾多的香港人民因為各種因素一時無法離開香港，根據香港民意研究所2021年3月發布的《我們香港人》第47號民意調查研究報告，有21%的受訪者表示計劃永久離開香港，卻只有27%的受訪者是在任何情況下都不會離開香港者，即每五名香港人就有一人想永久移民，三人有移民念頭。若按香港總人口750萬計算，計劃移民的人數將超過150萬，有意移民人數總和逼近600萬，所以香港的人口外移，不僅僅是難民問題，也是大規模的移民問題。在後疫情時代，香港人民出走的情形，勢必隨著邊境管制的鬆綁而更加熱烈。
我國大陸委員會於2020年7月發布《香港人道援助關懷行動專案》成立臺港交流服務辦公室，作為香港人民來臺的統一諮詢窗口，但也只是統一窗口的作用，交流辦並未帶來任何法令上立即的檢討和調整，因此，對於香港人民的人道援助，我國是以個案的處理來逐步累積經驗與形成慣例，一般而言，對於情況特殊的個案，政府會依《香港澳門關係條例》第18條之規定：「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得提供必要之援助」，協調同意其入境，其後在臺灣停留之事由或身分之取得，則依其個別情況由當事人自行尋求其他可適用的法條，換言之，《港澳關係條例》第18條在實務上只是一個針對政治難民的緊急行政程序規定，並不構成提供政治庇護和人道援助的法源。
由國際紅十字與紅新月運動（International Red Cross and Red Crescent Movement）首倡並制定的《人道主義憲章》（The Humanitarian Charter），將「人道援助」定義為在災害和衝突下對受災民眾之基本權益的支援行動，該憲章認為獲得人道援助的權利是有尊嚴的生存權之必要組成，這包含了享有相當生活水準的權利，包括足夠的食物、水、衣物、住處和良好健康的要求，人道援助的實施必須根據公正原則，即僅能根據需求和需求的比例，更不能有歧視行為。我國並無難民法或政治庇護法，因此在難民人道援助的個案處理上，自應當參考國際上普遍的規範和做法。惟香港人民的出走，鮮少是基於躲避災害或經濟的動機，因為香港人民生活水平在全球名列前茅，若不是《港區國安法》的政治迫害，香港人並無出走的理由。也因此香港的政治難民實質上需要庇護國之人道援助的情形並不多見，但這並不意味著不存在少數個案的需求。我國社會對香港人民普遍友善和同情，對青年抗爭者也有多個民間團體和家庭提供生活照顧或給予打零工機會，事實上免除了政府的負擔。香港人在我國本享有優於中國大陸地區人民和外國人的特殊無戶籍國民地位，移民我國的條件相對優惠寬鬆，但我們發現，這並不足以吸引多數香港人避秦來臺，這問題出在我國政策上並未把香港難民或移民視為人力資源，政策環境未必友善，因而就讓其他國家有機可乘，大舉向香港人招手。
歐美等主要國家的人道援助作為比較分析
針對香港實施緊急人道救援措施的國家，主要為歐美與香港有歷史和政治淵源的國家。香港的前殖民國家英國有《國籍、移民與庇護法》（Nationality, Immigration and Asylum Act）為中心的政治庇護法制，有150位上下香港人在英國獲得政治庇護。另英國在1997年之前對300萬香港人發有英國國民海外護照（British National (Overseas) Passport），自2021年1月31日起，持有人在英國停留5年後可申請定居，定居1年即可取得公民權。英國國民海外護照持有人及其直系親屬預估達520萬人。英國面對大規模移民潮，房屋社區及地方政府事務部（Ministry of Housing, Communities & Local Government）在4月宣佈在全國設立12個迎新中心，協助香港人解決房屋、教育及就業問題。英國人口總數為6400萬人，約臺灣兩倍，仍願意接納全部的香港英國國民海外護照持有者及其直系親屬，無論如何，在國格上是值得世人肯定和尊敬的。
屬大英國協的加拿大接受香港政治難民庇護申請，在此之外，自2021年6月起，凡香港的英國國民海外護照或特區護照持有者，只要符合加拿大當地特定語言、教育、工作和資格要求，即可以申請專業移民。此一措施將持續至2026年8月31日為止。加拿大放寬移民條件給全部的香港人，而不區別是否持有英國國民海外護照。
另一大英國協成員國澳大利亞依其《移民法》（Migration Act）訂有難民與政治庇護制度，給予香港人政治庇護，而在移民方面，則於2020年7月宣布延長香港畢業生或臨時技術簽證5年，以及透過優秀人才和商業創新及投資移民項目吸引香港人才。
美國雖然國會中有部分議員提案給予香港人民特別的政治難民配額和移民優先權，但迄今尚未完成立法。然美國原本在政治庇護和移民門檻方面就遠低於各國而慷慨大度。給予香港獨立主義者黃台仰和李東升政治庇護的德國，係以《德意志聯邦共和國基本法》第16條之規定：「受政治迫害者享有受庇護的權利」保障難民權利，更有《庇護申請者救助法》（Asylbewerberleistungsgesetz）對庇護申請者提供維持人性尊嚴必須的生活照顧。
如何強化香港抗爭者之身分辨識及國安查核
香港從2014年愛與和平佔領中環運動、雨傘革命開始，受到中華人民共和國的政治反制和分化，公民社會反對運動內部即鬼影幢幢，民主派和本土派內鬨激烈，相互懷疑、攻訐對方受到中華人民共和國的滲透、收買。這樣的指控未必無的放矢，但當缺乏明確的對象和證據時，就很容易造成人人自危和草木皆兵的狀況，一下子就瓦解了運動內部的團結。香港殷鑑不遠，香港人終於發現，無論是主張民主再造中華的民主派還是主張香港獨立的本土派，在《港區國安法》眼裡，只要不擁護中國共產黨的領導的，通通都是不愛國。
香港抗爭者來臺緊急避難的法源在《港澳關係條例》第18條，這涉及當事人是否為抗爭者以及是否存在政治上緊急危害的雙重認定，香港人申請永久居留則會面臨國家安全查核，目前政府的處理皆時起爭議。在大量香港人申請來臺移民的情況下，政府有關人力緊張，大量有待審批案件積壓，導致個案處理的決策失靈；而在涉及國安查核的部分，2020年8月大陸委員會修正之《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》關於居留與定居申請得不予許可事由，於第22條第3款、第10款和第31條納入「原為大陸地區人民」和「現（曾）任職於大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構、具政治性機關（構）、團體或其於香港、澳門投資之機構或新聞媒體」，香港人乃需要在「香港澳門居民申請居留定居申報書」中，就上該兩項資料進行陳報外，還要填寫是否現時或曾在香港政府部門任職，並宣誓或簽署聲明擁護《香港基本法》及效忠香港政府，結果導致所有具有上該中國因素或香港政府任職經歷之香港人一律被拒絕居留或定居，使許多人夢斷臺灣，造成許多香港家庭被迫拆散的情形，實在非常缺德。
《港澳關係條例》並未規定香港人排除適用《行政程序法》，故而政府就香港人有關《行政程序法》第3條第3項第2款「外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為」，是要受到司法審查的。而單純以中國因素作為否決理由，在本文看來，則有違反《行政程序法》第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」的平等原則情形，根本是國安查核的行政怠惰，也形同是對於具有中國大陸關聯者的歧視，因為香港1997年回歸中華人民共和國已二十餘年，做為中華人民共和國人民，香港人與大陸地區人民通婚往來，以及在中華人民共和國黨政軍部門或其在香港投資之機構或新聞媒體任職是十分正常的事，更不可思議的國安查核否決理由，則是在香港政府相關機構任職，香港實施一個國家兩種制度下的高度自治，是《港澳關係條例》實施的法律基礎，但國安查核竟然變相對香港人中任職公職者進行懲罰，是對整體香港人民的毀諾失信。
既然是攸關國安的身分查核，則應當要有具體事證或合理懷疑，當事人真的為中華人民共和國從事顛覆中華民國的工作，或者在香港有為中華人民共和國從事壓迫香港人民的行為，為避免對我國社會或受我國保護者的生活造成不安或恐懼，自應將其隔絕於國門之外，否則哪怕渠等擔任對岸黨政要員，只要願意反正投奔自由，誠實交代在中國大陸工作經歷，我們都應表示歡迎，甚至將之納為我用。
但不論如何，我國國安人員人力畢竟有限，更不可能清楚每個個案的細節，因此從事國安查核，乃不可完全依賴國安部門，而應當藉助於民間團體的鑑定或是參與審查。臺灣有許多關心香港的民間社團、香港人的同鄉社團，以及研究香港和出身香港的各界專家學者，都足以擔當協力的角色。
港人人道援助機制之精進建議
關於香港人的人道援助機制，首先應提升財團法人臺港經濟文化合作策進會和交流辦的工作強度和能量，前者是我國處理與香港官方事務的代表機構，應當納入中華民國籍的在臺灣香港人，進一步聯結政府和在臺香港人社群網絡的關係，打開在臺香港人參與我國香港決策的管道。交流辦因為案件負荷過重，只有作為統一收件作業窗口，個案的行政指導和諮詢功能不彰。這只有從加派人力著手。而在國安查核方面，應邀請涉港民間團體或專家學者提供鑑定或者參與審查。
其次，應正視並強化《港澳關係條例》第18條之作用，必要時訂定實施細則，將之實質提升為政治庇護，因為不是每個青年異議者都有新臺幣600萬元的身價可以辦理投資移民，或者有意願就學，所以當有一機制，得對異議者和抗爭者初來臺灣者，提供中途的收容處所，給予生活照顧和職業訓練。關於難民之安置和照顧，政府實可借助中華救助總會豐富的經驗和資源，如因中國國民黨黨產爭訟問題無法合作，則我們建議利用內政部移民署各地收容所畫出專區，與民間社團合作，滿足不遣返的政治難民基本的生活需求，使其得以過渡和適應融入臺灣社會。而就此我們也不能忽略再有香港人民偷渡臺灣的可能性，因為異議者不易取得香港政府同意出境，更難以取得良民證，作為港臺海上航道中繼站的東沙島，要有完善的海上救難準備。
而更根本的，則是應將香港視為臺灣的補充人力資源來看待，專業人才引進的政策考慮應當在於引進臺灣欠缺的人力和專業技術。在當前臺灣人力短缺的情況下，現行香港人兩倍於臺灣人的工資保障，是其難以跨進臺灣就業市場的超高門檻，乃可考慮取消。蓋維護香港的繁榮進步，等待日後政治環境的改變，香港光復，我國應承擔起道義上的責任，所以不應看衰香港或有興災樂禍的心態，而是要讓香港人在離香港最近的自由國度臺灣擁有一個避風港，而可以分攤香港政治下的生活風險，使其還能夠毫無後顧之憂地繼續在香港或臺灣打拼。因此開放香港人在投資營利事業外，尚可投資公債、公司債，既方便其辦理投資移民，也可使政府或企業得將香港移民資金統合運用發揮更大效益，又不致發生中資滲透控制特定企業經營權的問題，正可以促進臺灣產業發展、經濟成長和人口增長，也幫助香港人找到最友善的移民環境，這就是最具有人道援助精神的香港移民政策。不僅如此，我國通過在臺灣的香港人還可以穩定臺港民間關係，緩衝兩岸關係，連結海外香港社區，深化與香港僑民所在國如英國、加拿大、澳大利亞等國的關係，兼而擴大我國在海外華人的影響力，這正也是臺灣國力的飛躍提升。
＊作者為國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、淡江大學資訊傳播學系兼任副教授、華人民主書院協會理事長、台灣獨家傳媒智庫執行長
