黃銘輝觀點：讓市場、而非NCC，成為有線電視產業變革的主要動力

國家通訊傳播委員會（NCC）審議通過「有線電視多元選擇付費機制規劃」，決議以有線電視「基本頻道」以及「多元付費選擇機制」，取代多年來台灣有線電視「一個價錢吃到飽」的收費方式，這對有線電視產業來說，堪稱是「地殼變動」級的變革。可預見其對業者的經營模式以及視聽大眾的收視習慣，將造成極大的影響。NCC以「保障基本收視權益」、「增進消費多元選擇」、「健全平台產業發展」以及「導引製播優質內容」作為政策目標，口號動人，但NCC的管制作為，是否是達成上述目標的終南捷徑？

以同樣和一般人日常生活關係密切的便利超商為例。人們到超商消費，可以買到什麼商品（何種商品可在便利商店上架）？ 商品會以何種方案銷售？ 有沒有第二件六折或是A配B的商品組合優惠？ 商品如何陳設排列？ 原則上這些都是業者自身營業自由的行使，公權力管制介入的空間相當有限。只要市場維持開放的自由競爭，消費者的權益自然就能夠得到最大程度的實現。

那麼，為何對於有線電視系統業者對自己的頻道內容以及頻道的安排，政府還要費心建立一套機制來框住業者？ 從營業自由的角度，這個問題會顯得特別費解。然如果從言論自由的角度出發，或許就比較容易得到解答。

美國聯邦最高法院曾表示，有線電視系統業者的特殊性，在於其作為電視節目傳輸的瓶頸設施（bottleneck）——具有寡佔地位的系統業者，掌控了人們可以在電視上看到什麼樣的節目的權力。換言之，沒有系統業者，頻道就沒有觀眾。這樣的觀點，不僅在美國適用，台灣也不例外，以往壹電視苦於無法上架的處境，就是最好的例證。

但如果說主管機關之所以取得管制的正當性，在於避免系統業者濫用其作為節目通路的優勢地位，確保大眾收看節目的權利，那麼，幾點外在因素是必須考量的。首先，管制的前提在於業者寡佔地位對於頻道內容多元性的威脅，所以如果存在一個「有效競爭」（effective competition）的市場，政府管制的必要性隨即降低。從這個角度來看，維護市場的競爭，反而才應該是管制的首要目標。

其次不能或忘的是，系統業者自身也是言論自由基本權的權利人，對系統業者而言，是否載送特定的頻道，乃至於頻道位置的決定，在商業因素以外，亦有可能是出於頻道內容的考量，就此而言，系統業者的頻道編輯權，意義上與傳統平面媒體享有的編輯自由並無二致。公權力的規管，必須要謹守最小的界限，才能符合大法官一再申明「國家應給予言論自由最大限度之保障」的意旨。

準此，則現階段NCC要著重的，應該是促進系統業者彼此進行差異化的競爭，並健全系統業者與頻道商間交易的結構，至於逕自樹立特定的交易規則應當能免則免。雖然NCC自承以往「過度管制影響內容產製」，但此次NCC的規劃，我們並沒有見到太澈底的放寬管制思維。例如NCC一方面強調將「審議最小基本頻道組合」，但卻又表示會同時審視「其他基本頻道組合是否符合多元性」的要求，但事實上多元的頻道供給本身就是系統業者競爭力的呈現，只要市場能夠維持開放競爭，又何勞NCC檢視？ 而在基本頻道以外的「頻道套餐」，NCC雖然強調只是「『鼓勵』頻道和系統合作增加多元選擇，增加分潤機制」，但會以何種方式鼓勵？ 日後會不會透過營運計畫的審查把「鼓勵」變相轉換成「強制」？

綜上所述，這項稱得上是地殼變動的變革，一旦NCC分寸拿捏失當，就有可能越過憲法言論自由和營業自由允許的紅線。筆者期許NCC能夠對市場競爭抱持更敏銳的感度，考量近年來開放系統業者跨區經營，以及系統和頻道垂直整合的鬆動，再加上外部OTT視聽服務大舉來襲的壓力，有線電視與視聽市場既然已不再是如同以往的一灘死水，NCC針對系統業者一般性、結構性的頻道規劃，降低規管的密度，就不宜心口不一啊！ （相關報導： 「觀眾都只吃清冰…」NCC推多元付費 系統台憂有線電視產值下跌 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立臺北大學法律學系助理教授