觀點投書:國家得否作為外國法院的「被告」?

2020-06-03 05:20

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近來,有美國民眾向地方檢察官告發或委請律師團隊向法院提起針對中國大陸而來的民事損害賠償的集體訴訟。圖為中國國家主席習近平。(資料照,美聯社)

近來,有美國民眾向地方檢察官告發或委請律師團隊向法院提起針對中國大陸而來的民事損害賠償的集體訴訟。圖為中國國家主席習近平。(資料照,美聯社)

就嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)(簡稱:新冠肺炎)疫情蔓延全球,對世界各國而言,即將進入後新冠肺炎時代,危機一觸即發!本文認為,在不久的將來,或會出現一場不亞於13年前的次貸危機。近來,有美國民眾向地方檢察官告發或委請律師團隊向法院提起針對中國大陸而來的民事損害賠償的集體訴訟。姑且不論該起全球公共衛生突發性事件與受影響國家間損害是否具有因果關係;更甚者,原告尚須證明被告國家造成其受損害之直接或間接證據,可見原告在舉證責任分配上即有明顯的困難。惟吾人應注意的是,依照主權國家豁免理論(State Sovereign immunity),國家是否就能因為原告之訴而例外地得在別國法院應訴而有訴訟上的地位(原/被告適格)?

中美貿易戰,川普與習近平(AP)
美國總統川普(左)與中國國家主席習近平(右)。(資料照,AP)

首先,就訴訟層面而言,迄今為止,全美自3月開始,即有來自於一般人民的集體訴訟與由州檢察長提起之公益訴訟;然而,若依據1976年的《外國主權豁免法》(Foreign Sovereign Immunities Act)(現已編入聯邦法典第28章的第1330、1332、1391、1441以及1602-1611條,主要規定外國主權國家得否在聯邦法院或州法院被起訴。除此之外,還規定了在針對外國的訴訟中的送達方式、財產扣押和執行判決之具體程序。)的相關規定,由於國家享有免於被起訟的特權。因此,美國法院不太可能僅因COVID-19對美國人民造成直接或間接的損害,逕行將中國大陸列為訴訟主體的一方(被告適格)。

退一步而言,縱然有例外規定,即規定在第1605、1605(a)條的限於以下兩種情形:(1)一個所謂「商業活動」(commercial activity)對美國造成的損失,而且該商業活動必須在由一個外國政府控制下的實體所從事的私人交易時才會發生,例如有契約不履行的情況出現;或(2)由外國政府直接或間接(指示其僱員或代理人)在美國境內對美國人民施以酷刑(torture)、法外處決(extrajudicial killing)、毀壞航空器(aircraft sabotage)、劫持人質(hostage taking)或提供物資上的支持(material support or resource)等足以構成對美國人身安全上的危害或有致死的可能時,該外國政府不享有國家主權豁免的保護。從該數起訴訟案件看來,莫不主張中國政府未能在新型冠狀病毒開始蔓延之際,即採取適當遏止措施或適時向世界衛生組織通報疫情;再如原告方依據未經證實病毒是從武漢實驗室意外流出的報導,指控中國政府應負監督上過失責任等等。由上可知,縱然美國法院肯認是肇因於與中國政府相關之「商業活動」,導致美國人民受有財產或非財產上的損害,彼此間有直接因果關係,惟僅就原告的舉證可能而言,難免是「不可能的任務」(Mission of Impossible)。

電子顯微鏡下的2019新型冠狀病毒(2019-nCOV)。(美聯社)
縱然美國法院肯認是肇因於與中國政府相關之「商業活動」,導致美國人民受有財產或非財產上的損害,彼此間有直接因果關係,惟僅就原告的舉證可能而言,難免是「不可能的任務」。圖為電子顯微鏡下的2019新型冠狀病毒(2019-nCOV)。(資料照,美聯社)

最後,從政治和經濟的角度出發,過去曾由美國共和黨參議員霍利(Hawley)與柯頓(Cotton)等於2015年9月16日提案修改的《外國主權豁免法》,最終在2016年9月28日獲頒布為《打擊資助恐怖主義者司法法》(Justice Against Sponsors of Terrorism Act, JASTA),藉以追究沙烏地阿拉伯在9/11恐怖襲擊中的責任。這是一部高度爭議性法律,基於除了時任美國總統的奧巴馬(Barack Obama)對其行使過否決權外(也是奧氏任內唯一一次行使否決權),尚有一部分國會議員反對法案的通過,然而對未能阻止其通過而表示遺憾。蓋JASTA之通過,將根本威脅美國的利益,如影響美國的外交形象、威脅美國的國家安全以及與沙國的雙邊經貿關係等。先就沙烏地阿拉伯而言,該國事前為避免法案的通過,亦曾積極對美國國會進行遊說:即威脅要拋售沙國所持有的價值7500億美元的美國國庫券,最終雖然未能阻止其通過,惟也稀釋法案通過後對其所造成的影響(即使之徒具虛名而不具實質意義)。相較之下,按現階段中國大陸乃係位居世界第二大經濟體的地位,除了是美國在地緣政治上的競爭對手外,尚是其重要的貿易夥伴。故當美國國會嘗試運用從前對付沙國的同一套手段時,此時的中國除了有拋售美債的選項外(中國大陸作為僅次於日本的美國第二大債權國),尚有能因應其世界第二大進口國的地位對境內的美國公司施以任何直接或間接的報復性手段。惟縱使美國在未來通過法律來限制中國大陸之主權豁免權,一來缺乏立法上的可能性;二來縱使立法,恐也會得不償失。

*作者為中央研究院法律學研究所研究助理

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