蔡穎杰觀點:能源政策的政治面,以輻射風險為例

2019-12-25 05:20

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2019年輻射安全演講與展覽。(台灣輻射安全促進會提供)

2019年輻射安全演講與展覽。(台灣輻射安全促進會提供)

大抵而言,能源政策宜考慮四大面向的整合與平衡(Wang et al, 1996)。

1. 能源面,包括各種能源使用的基本供需資料如蘊藏量、再生能源潛力、進出口、能源供應來源、各部門能源使用狀況等等。

2. 環境面,包括能源使用的所造成的環境衝擊如核廢料、碳排放、噪音(風機)、空污、影響海洋生態等等。

3.經濟面,包括能源的成本、能源使用效率、能源生產力(每一單位的產出須消耗多少能源)、產業結構等等。

4.公平面,包括能源政策是否侵害弱勢,如核廢料儲存與採礦區居民健康風險、或是侵害未來世代(如碳排放),以及能源轉型時的成本與損失分攤是否公平等等。

此四大面向的整合與平衡取捨,無一不牽涉到政治,因此或可增加第五面向,政治面。從國際戰略的角度來看,更是難以擺脫地緣政治的考量。以芬蘭為例,芬蘭選擇核能的主要因素之一,乃是因為如果捨棄核能,芬蘭將會過度依賴俄羅斯的能源進口,而俄羅斯在蘇聯史達林時代,曾經大舉侵略芬蘭,差點讓芬蘭慘遭亡國,因此,對芬蘭而言,防範俄羅斯的政治考量不得不納入其國家能源戰略之一環。

至於核電大國的美國,就更不用說。1953年美國艾森豪總統「和平利用原子能」的倡議,其主要目的之一,是要化解公眾對美蘇核武軍備競賽的輿論壓力,而美國當時原能會主席史特勞斯(Lewis Strauss)除了畫大餅宣稱未來核電將「便宜到難以估價」(too cheap to meter),史特勞斯本身也積極參與核武戰略規劃。題外話則是,當蘇聯確認美國人除了「和平利用原子能」倡議(把已經開採出來的鈾礦用在和平用途)之餘,依然要繼續開採更多鈾礦擴充核武之後,也欣然加入「和平利用原子能」劇本共襄盛舉,在聯合國一起演戲,一邊繼續擴充核武軍備。

位於美國賓州的三哩島核電廠20日正式除役,它在1979年曾爆發核外洩事故,重創美國核能產業。(AP)
位於美國賓州的三哩島核電廠20日正式除役,它在1979年曾爆發核外洩事故,重創美國核能產業。(AP)

在政府背書之下,美國核電產業與電力公司主要是基於樂觀心理的意識形態,而非真實科學分析與成本效益分析來採用核電,截至1968年,美國兩大核電反應爐製造商,西屋與奇異公司,已經共賠了10億美金,而它們的期待是,等未來核電壟斷電力市場之後便可大舉獲利,尤其研發製造核武已經投入大量成本,等於只有花費政府的支出而沒有市場獲利,因此核能界亦須要證明自身有更多存在的價值。

然而,採購核電廠的電力公司則是苦不堪言,雖然1957年的《皮爾斯–安德森法案》,已經免除電力公司有關輻射外洩的責任,也限制賠償金額在6000萬美金(當時估計一個大型核災損失至少70億美金),但是核電廠內的各種故障意外,使電力公司頻頻向原能會抱怨,而原能會則是兩手一攤,說政府不管民間公司之間的市場經濟。至於核電製造商,則是忙著開發各種更大型的機組,期待未來盡快販賣大型機組來填補損失,不想多花成本去研究處理舊型機組的技術問題。直到1971年,美國法院才裁定核電廠需要進行環境影響評估。這些困境,到了1970年代石油危機爆發,引起景氣衰退後,終於迫使美國電力業要開始精算核電成本效益,不能像以前一樣依賴樂觀猜測,因此早在1979年三哩島核災之前,美國電力公司即大量取消反應爐的訂單。然而美國小布希總統時代為了振興核能,卻至少兩度修法,給與核電業者各種補貼與更多財務風險的保障。對於美國國防戰略而言,維持一定規模之核能(武)研究能量與人才亦為其重要考量。

至於台灣,眾所皆知,過去發展核電廠之主要目的亦為趁機偷偷發展核武,姑且不論軍事戰略上核武對於我國國防的真實效用如何,核能與國際地緣政治、戰略密不可分,應為不爭之事實。遠非某些能源專家所宣稱的核能僅僅是清新脫俗的純科學技術問題。不過,公平地說,積極主動參與政治與軍事的科學家也不僅限於核能界,早在1916年,美國知名天文學家海爾(George Ellery Hale),即倡議威爾森總統成立「國家科學研究委員會」(National Research Council),私底下肩負國防與軍事基礎科學與應用的研究平台(Ramana, 2002)。

撇除核能與國際政治的牽連之外,核能本身蘊含的軍事性、機密性、複雜性、專業性與規模性,使核產業不可避免地成為孟福德(Lewis Mumford )(1967)所謂的「巨型機器」(Mega Machine),依賴各學門的產、官、學、研機構共同建構核產業,而各單位僅為此一巨型機器的一小部分,以此,也就仰賴由上而下的威權統合管理營運,形成實質上的封閉圈子,甚至當中的不同單位各自為政,而難以達成有效的民主監督與治理。例如我國台電過去曾經先斬後奏,未經原能會許可,擅自變更核四廠原始設計多達700多項。孟福德的批判,在2012年日本政府的福島核災檢討報告當中,也得到印證,其中指出「核能成為無法阻止的力量,免於公民社會監督」、「同一個政府單位負責監督與促進核能」(球員兼裁判)。換言之,核能產業的本質,即注定其與民主政治、公民參與的理念相違背。

而更進一步,就是法律責任與政治責任的問題,不論過去車諾比核災、福島核災、台灣輻射屋事件、輻射職業傷害案例等等,受害者要得到賠償往往十分困難。以台灣輻射屋居民為例,雖然長期追蹤研究指出,即使低劑量的輻射屋居民,其癌症機率高於一般人。但輻射屋居民如果真的罹癌,也只能獲得慰問金,而非賠償金,因彼等難以舉證罹癌是由輻射屋造成。由於輻射照射造成DNA的傷害,導致體內的DNA缺陷增加,成為日後罹癌的潛伏因子。對多年後罹癌的居民而言,自然無從提供當年居住期間傷害發生當下的DNA樣本。法律責任既然難以成立,連帶的政治責任也無從追究,而主事者早已溜之大吉移民享福。蘭嶼核廢場選址的缺乏民主程序所導致的人權侵害,至今政府也難以實現遷出核廢料的承諾。可見核廢料問題,絕非網路謠傳的單純用技術面向就能解決。至今為止,並沒有看到擁核政黨與人士根據《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》第3條在自己的縣市發起公投來接受核電廠的低階核廢料,即為明證。而美國方面,先不提低階核廢料,核電廠的廢燃料棒大約有七成仍然存放在廠內的廢燃料池,僅三成進行「暫時」的乾式儲存,至於最終儲存場,仍未有定案。

2011年3月16日,當時福島第一核電廠三號機正在冒出陣陣白煙。(美聯社)
2011年3月16日,當時福島第一核電廠三號機正在冒出陣陣白煙。(美聯社)

而法律責任的模糊性,其實又時常是政治妥協的結果。以人體輻射吸收標準為例,一般所說的,公眾標準每人每年有效劑量上限為1毫西弗,其實是「國際輻射防護委員會」(ICRP)所謂的「計畫暴露情境」,也就是公眾在法律規範下的環境所得到的劑量,例如核電廠周遭的居民,或是拜訪醫院的訪客,但是不包括醫療行為、輻射職業工作者以及核子意外事故。因此,嚴格說來,我國中央政府自2018年起,把過去數十年來輻射屋居民救濟(免費健康檢查)標準比照為1毫西弗(原救濟標準為5毫西弗,至於當年政府收購標準為該戶達年劑量15毫西弗,以市價七折收購),實為定義上的模糊地帶。但由於台灣輻射屋乃世界上已知唯一的特殊案例,又因法律責任不明,不被政府比照國賠處理,採用1毫西弗標準也只能視為實務上的妥協。另輻射屋也不符合危樓之定義,政府無法介入拆除,而不論高劑量或低劑量輻射屋,也難以比照核災區,另行安置居民,因此導致過去許多輻射屋居民不得不長期居住在輻射超標的環境之中。

然而,在ICRP所謂的「既存暴露情境」,包括核子意外、天然輻射等等的總和,則是提供參考值範圍,公眾每人有效劑量為每年1-20毫西弗。其實也已經不打自招,在核災的狀況之下,根本不可能採用固定的標準,而必須考慮救災、防護與撤離的財務與人力成本,而不得不做出政治上的妥協與犧牲(誰?)。當然,不論平時或災後,在各類輻安標準制定過程當中,民眾是否有得到充分正確的資訊以及管道進行公眾辯論,則有賴於政府與相關人士能否開誠布公提出論證,而非作為選舉炒作題材。不過,ICRP也已經明確指出,游離輻射沒有所謂的最低安全值,累積吸收越多輻射,致癌率越高,殆無疑義。而如果社會上對於既存的核廢料處置之審議、未來權責劃分、參與管道、法規制定、實質成本估算都難以達成共識之下,擁核政黨輕易單方面宣稱核能是挽救經濟、挽救環境的萬靈丹,未免離事實甚遠。

總結

核能的整個生命週期,實乃充滿高度的政治性、複雜性、不利民眾參與、成本高昂、難以善後的意外風險等等根本性問題。我國擁核政黨習於以科學包裝,將核能問題視為純科學技術問題,對相關政治議題、管理機制、倫理、健康人權等問題視而不見,恐不利於理性溝通能源政策。當然,各種能源的使用也都勢必涉及四大面向的政治問題。在此假新聞猖獗的時代,各政黨、各媒體宜誠實面對能源政策的各種政治爭議,並勇於提供、轉譯真實資訊讓各方公開檢驗,方為推動民主參與能源政策、輻安政策之正途。

延伸閱讀:趙家緯、顏東白〈核能列為綠色轉型?莫讓核能爭議窄化歐盟綠色政綱〉

2019年輻射安全演講與展覽。(台灣輻射安全促進會提供)
2019年輻射安全演講與展覽。(台灣輻射安全促進會提供)

2019年輻射安全演講與展覽

現場展出核安、輻安相關內容與輻射屋事件歷史回顧。

地點:台北市立圖書館總館地下一樓(臺北市建國南路二段125號)

時間:2019年12/21-12/29  9:00-17:00

低劑量輻射屋居民尚未接受原能會辦理之免費體檢者,可聯繫輻安會協助安排

*作者為台灣輻射安全促進會 秘書長,美國德拉瓦大學能源與環境政策中心 博士

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