在盧武鉉政府時期，我曾經以統一部部長的輔佐官身份拜訪中國。當時媒體正在密集報導中國不希望韓半島統一。在一次輕鬆的晚宴場合上，韓方人士問中國的高層：「中國支持韓半島統一嗎？」，結果對方笑著回答：「如果符合中國的利益，就支持；如果與中國的利益有衝突，就反對。」給了一個四兩撥千金的答案。
周邊國家會依照自身的利害關係決定韓半島政策。關於到底是支持或反對韓半島統一，以及到底希望南北韓關係改善或緊張，向來都是取決於自身的利益。追求國家利益一直是外交的中心思維，也是國際政治的出發點，南韓也一樣。南韓的對北政策或是對周邊國家政策，都是以南韓的利益為基本考量，希望能行使對國家命運的自主決定權。每當海洋勢力與大陸勢力發生衝突時，韓半島就變成戰場，到了近代也是如此。韓戰以後的韓半島歷史，一直隨著東北亞秩序的變化而起舞。
正是基於這個理由，所以必須從更寬廣的角度來解讀南北韓關係。韓戰結束一年後召開的一九五四年日內瓦會議是第一個、也是最後一個處理韓半島統一問題的國際會議，同時也是美國、中國、蘇聯的東北亞區域戰略折衝的空間。一九七一年美國尼克森總統突然宣布訪問中國，韓戰時原本敵對的美國及中國一旦握手，東北亞的區域秩序將隨之動搖，韓國政府也無法沈默以待，最後朴正熙政府便提議要與北韓對話。盧泰愚政府能夠推動北方政策，也是因為有柏林圍牆倒塌，以及社會主義陣營急遽的意識變化等因素。本書注目的焦點，即在於東北亞區域秩序與南北韓關係的關聯性。如果採取較廣泛的分析，隨時都可能有不同的解讀。運動場愈寬敞，可以採用的戰術就愈多，同樣地南北韓關係改善的契機，也必須從東北亞區域秩序的變化裡去尋找。不只是南北韓與美國的三角關係，還有南北韓與中國、南北韓與俄羅斯、韓國與美、中等各種三角關係，韓國都可以在這當中創造出運作的空間，尋找可以應用的手段。
在東北亞與韓半島的交會中，最重要的部份是南韓、北韓與美國的關係。所謂的三角關係，是由上述三種雙方關係—南韓與北韓、南韓與美國（以下簡稱「韓美」）、美國與北韓（以下簡稱「美朝」）所形成。由於美國與北韓在冷戰時期未建立雙方關係，使得韓美關係與南北韓關係經常產生衝突。南韓對北韓採取的強硬政策，有時與美國的戰略不一致，美國曾經想換掉反對停戰的李承晚政權，也曾與主張軍事報復的朴正熙政權衝突。北韓與美國的關係於1990年開始建立，從那時候起南韓與美國就經常在對北政策上有所矛盾。韓美兩國不同調的歷史由來已久，而且不斷反覆發生。
過去曾經發生過兩次，南北韓、韓美、美朝的個別雙方關係互有正面影響，進而形成良性循環，分別是在二○○○年與二○○七年——也就是南北高峰會談舉行的時候。當時的美朝關係緩和，韓美兩國的對北政策也具有一致性。只不過二○○○年夏天與二○○七年秋天實在太短暫，因為三方的雙邊關係中若有任一方中斷，其他的雙邊關係也會受到負面影響。二○○○年南北高峰會談時的良好氣氛，因為美國大選由小布希（George W. Bush）獲勝執政而無法持續；二○○七年南北高峰會談所創造的韓半島和解氣氛，也因為李明博政府否決了高峰會談的結論而立即中斷。
南韓、北韓、美國三角關係的良好氣氛，就像仲夏夜之夢一樣短暫，然而惡性循環卻是司空見慣。韓美兩國常因對北政策問題而起衝突，像是柯林頓政府想透過朝美關係解決北韓核武問題時，金泳三政府卻給予掣肘；布希政府對金大中政府時期的南北韓關係也多所不滿。不過當時韓美兩國仍會持續溝通，縮小雙方的歧見，關鍵是要由誰來主導，將三角關係從惡性循環轉為良性循環。韓國需要從主導並創出良性循環的經驗中獲得智慧。
南北韓關係的歷史如果從安保的概念來看，可以區分為只強調傳統軍事安保的時期與包含政治、經濟、環境、人權等各種領域的整體安保時期。在主張傳統安保的時期裡，政治軍事與經濟合作會產生連結；而在整體安保時期裡，這兩者便會保持平行。連結論大致上是失敗的，想以中斷經濟合作的手法來對北韓施壓，結果總是事與願違，最後反而導致南北韓關係更加惡化，緊張升高，問題糾結不清。連結論往往無法改變北韓的態度，徒然浪費了經濟合作手段。
南北韓關係長久惡化，對經濟也會帶來負面影響。我們常說安保是「生死問題」，經濟是「吃飯問題」，就像沒得吃會死一樣，安保與經濟一直互有關聯。走訪一趟江原道或京畿道北部邊境，就能親身感受到南北韓關係良好時與惡化時的不同。當南北韓關係惡化時，觀光客會隨之減少，生意衰退，地價也會下跌。其他地區即使不是親身體驗，多少也會受到間接影響。因此在韓半島「和平即是飯，和平即是民生」。
提出經濟合作，和平當然並不會因此到來。「功能論」的假設是，如果擴大經濟合作，提高相互的依存性，和平就會降臨，但這套理論不適用於南北韓關係。北韓重視政治軍事更甚於經濟合作，南北韓的經濟合作只能達到初步的水準。不過若以更廣泛的角度來看南北韓關係，政府有政府的任務，民間也有民間該做的事。雖然政府應當解決政治及軍事上的未決問題，但在這之外的經濟與社會、文化，也扮演了舉足輕重的角色。特別是社會文化交流，在南北韓的接觸過程中更是重要，在增進彼此的了解上也有其必要性。自韓戰以後，南北韓最早的接觸契機是紅十字會會談，其中離散家族的重聚問題一直都是南北韓關係中最重要的未決問題。就如同一九九一年世界桌球錦標賽中南北韓組成聯隊一樣，體育交流也成為建立民族認同的機會。
＊作者金煉鐵為仁濟大學統一學部教授，為北韓與南北關係領域數一數二的專家，曾擔任青瓦台國家安保中心諮詢委員、民主和平統一諮詢會議國民溝通部門委員長。盧武鉉政府時期曾擔任統一部長的輔佐官，經歷了南北協商與六方會談的現場。2019年4月獲聘為南韓統一部部長。本文選自作者新著《南北韓：東亞和平的新樞紐》（時報出版）
