好料,都被撈走了─難怪政府們老挨罵:《大停滯》(4)

作者認為,光談減稅,而不談刪減政府支出,不是解決問題的辦法,但政治人物卻照說不誤。我們一而再,再而三地在經濟成長趨緩的情況下,推出沒有明天的財政政策。(資料照,圖/Tax Credits@flickr)

作者認為,光談減稅,而不談刪減政府支出,不是解決問題的辦法,但政治人物卻照說不誤。我們一而再,再而三地在經濟成長趨緩的情況下,推出沒有明天的財政政策。(資料照,圖/Tax Credits@flickr)

當「垂得低低的果子」所剩不多,政治也會陷入困境。

在還有很多「垂得低低的果子」的年代,意味著政府會有很多實質資源可利用,也會有很多簡單的方法讓人民感到快樂──例如給人民更多利多政策。但是,今天的局面已經不再如此了。我們陷入財政泥淖中,為了償還醫療保險、社會福利與舉債利息而疲於奔命。

對於政府,我們大多數人都仍有一個充滿希望的願景,相信我們有著腦袋清楚、誠懇的中堅分子,帶領著我們「保持正確方向」,一路不斷穩定地向前邁進。我們會有實質的所得增加,而且年復一年,都能帶來二%至三%的成長率。

也許對你來說,能這樣已經很不錯了。但假如這本書你一路讀到這裡,就會知道我認為這是不可能的任務。我們沒有足夠的「垂得低低的果子」,來讓這樣的願景成真。

有些評論者,很懷念一九五○年代的經濟,例如保羅.克魯曼就曾在他的書《下一個榮景:政治如何搭救經濟》(The Conscience of a Liberal)中提到這一點。懷念一九五○年代的原因我能理解,因為當時很多「垂得低低的果子」,為我們帶來大幅成長。然而,克魯曼的主張卻是要政府仿效一九五○年代的政策,例如制訂更高的邊際稅率、提高工會組織的重要性,以及相對更平等的所得與財富分配等等。

假如,我們的經濟裡仍有著許多「垂得低低的果子」任我們摘取,這些政策都是可行的。但問題是,我們無法光靠高談這些政策理想,就奢望著在新法案推出之後,能讓經濟重現當年的好光景──特別是快速的經濟成長。克魯曼所推動的政策,「需要」一個快速實質成長的經濟為基礎;而我們今天,正好就缺乏這樣的條件。克魯曼這種主張,就像把馬車放到馬前面,在一個已經被壓得喘不過氣的經濟上,加諸更沉重的負荷。

我們的社會出了什麼問題?政府在幹嘛?

過去四十年來,大部分的老百姓對政府的期待,遠遠超出政府真正能扮演的角色。這個錯誤,正是今天政府令人失望的根本原因。照理說,政府應該向人民承認自己的極限,或是試著處理人民的期待;但相反的,今天政府卻選擇欺騙人民。

在美國,這個問題格外嚴重。因為比起歐洲人,美國人有更高的期待。位於大西洋兩邊的國家,對第二次大戰的體驗截然不同──其中一邊,經歷的是密集的轟炸、掠奪與政治風暴;另一邊則是天空平靜,政治穩定。在歐洲,很多人對於那個慘痛時代仍然記憶猶新,但美國人則被廣闊的國土與兩邊的海洋保護得好好的。

把時間拉長來看,美國靠著廉價又豐沛的土地,以及技術程度較高的外來移民,一直享用著「垂得低低的果子」──且為時不只一、兩個世代,而是好幾百年都是如此。因此,對於高成長的期待,不僅融入我們的歷史,也成了我們國家的特徵。

假如有人認為,自己的實質所得每年應該增加三%,而實際上卻只有一%時,他就會感到挫折──開始責怪我們的社會出了什麼問題?我們的政府在幹嘛?

在這樣的政治環境中,右派觀點越來越受歡迎。在美國右派看來,想要提高所得,最立竿見影的辦法就是減稅。因此,右派政治人物不斷向選民推銷減稅的好處。而短視的選民往往舉雙手贊成,卻無視於隨之而來的政府支出刪減。造成的結果是,短期內,實質所得的確增加了,但其實我們只是在繼續累積負債,暫時將我們節節高漲的不滿留給未來而已。遲早,我們得付出代價,債務會高到不可收拾,到那時候,我們要不是得進一步減稅,就是得再度面臨實質所得減少的窘境。

換言之,減稅再減稅,只是讓眼前的根本問題繼續拖延下去,長期而言,這只會讓麻煩更為棘手。光談減稅,而不談刪減政府支出,不是解決問題的辦法,但政治人物卻照說不誤。我們一而再,再而三地在經濟成長趨緩的情況下,推出沒有明天的財政政策。

當經濟成長慢下來,主張減稅的人勢必得掰出更多減稅的好處才行。拿最近來說,包括共和黨參議院領袖米契.麥康納(Mitch McConnell)在內的人就聲稱,減稅之後所創造出來的效益,會遠大於減稅的代價。事實上,證據顯示結果正好相反,當稅減越多,政府的收入也會跟著減少──我們可以從小布希的減稅政策實施後看見這一點。我們這時代有一種妄想,就是以為光靠著減稅,就能大幅提高人民的實質所得,進而為國庫帶來更多進帳。

隨著「經濟大停滯」的持續,美國左派要求所得重分配的聲音,也會越來越響亮。但是同樣的,從有錢人身上把錢挖出來,分配到窮人身上,也只能「暫時性」地提高窮人與中低收入者的實質所得。就像減稅,這帖處方總有失靈的一天。在美國,所得最高的五%人口所繳的稅,已經占了總體稅收的四三%;所得最高的一%人口,所繳的稅也占了超過二七%。遲早有一天,從有錢人身上掏錢,會變成得不償失的一件事。歐巴馬所推動的多項改革中──包括振興經濟計畫、健保法案等──本質上都是在把資源從高所得者身上掏出來,再分配給低所得族群。

就這樣,我們在究竟該「減稅」或該「財富重分配」之間,展開了政治論戰。而論戰的雙方,誰都聽不下對方的主張。難道,沒有一種介於兩者之間、兩全其美的答案?

在那個政府花錢,老百姓不會心痛的時代

假如你老實告訴人民,好日子已經過去了;接下來很長一段時間,大家的實質所得也不會增加多少;繼續舉債度日絕不是可行之道。那麼,你恐怕很難在美國贏得選舉。想要讓選民們相信,未來還會有大幅的實質所得成長,你只能靠謊言與誇大。正因為如此,我們的政治也變得越來越多……謊言與誇大,人民被迫只能在「誇大減稅」與「誇大重分配」之間選擇。

當經濟以更慢的速度成長,圍繞在各級政府周邊的利益團體,也會更不滿足。美國政治基本上就是這樣運作的──利益團體威脅著要奪走整塊經濟大餅,而我們為了維持政治上的穩定,只好給他們一點甜頭(例如政策補貼)。利益團體嘗到的甜頭太多了──大企業所享有的租稅優惠、中小學教師所擁有的職業保障、醫療器材業者從醫療保險中所賺到的給付,而這些只是隨便舉的幾個例子而已。

這些占盡便宜的利益團體,或許能滿足一陣子,因為目前的經濟還勉強負擔得起這筆額外的開銷。但未來有一天當錢沒了著落,這些利益團體勢必造反。他們已習慣了享受特殊待遇,最後也將拖垮我們的經濟。

而隨著經濟成長的速度放慢,問題,已經出現在我們眼前了──當政府的收入減少,很難再像過去那樣打發這些不同的利益團體;而這些團體也越來越可能用激烈的手段,威脅政府就範。今天,我們的經濟效率降低,壞消息越來越多,拜失控的政府所賜,經濟大停滯也持續惡化中。

換句話說,就算我們在自己的個人生活中,可以設法與低經濟成長時代共處,但我們這個已經習慣了成長的政治,卻無法適應。

在一個經濟與稅收成長慢的國家,政府部門要怎麼擴編?政府過去快速膨脹的時代,正好就是「果子垂得低低」的時代──大約介於一八七○到一九七○年之間。西方國家的政府支出,從過去占GDP的五%,一路增加到四○%、五○%以上。以瑞典來說,有一度甚至還高達GDP的七○%。

不斷膨脹的政府,背後買單的正是「垂得低低的果子」。然而,也正因為創新的好料源源不絕,所以花錢讓政府擴張,老百姓並不怎麼會覺得心痛。一來,政府會把錢花在人民身上,二來,人民自己的實質所得也在快速增加。觸目所及,所有東西──包括企業、摩天大樓在內──都越來越大,在這種情況下,政府的膨脹也就順理成章了。

打從十九世紀開始,人類歷史上第一次具備大型組織(包括大政府、大企業在內)存活的條件。不過,大型組織所需要的溝通、組織與協調能力,卻是一直到十九世紀下半期才逐漸成熟。無論如何,我們都靠著「垂得低低的果子」,創造出了龐大的政府。而大政府,也是新科技所帶來的最後幾件發明之一。

想像一下,假如我們沒有汽車,沒有貨車,沒有飛機,沒有電話,沒有電視或收音機,也沒有鐵路系統。不用多想也知道,我們會比現在窮得多。但這種情況下的政府,能有多大呢?當然,政府可能會比今天來得野蠻殘暴,但我們絕不會有今天這種現代化的行政組織,不僅花掉了GDP的四○%至五五%(在先進國家就是這樣),還深深介入人民的日常生活。

讓我們來看看以下四項科技變革,以及它們如何影響我們的政府。

變革一:交通

有「飛機巷」之稱的濱江街180巷,中華航空A330-300進場降落(CCY18999@Wikipedia / CC BY-SA 3.0)
因為有了交通工具,政府的政令才能更便宜與更方便地傳達到整個國家。所謂「牛車上治國」的政府,不可能太大,也不可能有多大的權力。(資料照,CCY18999@Wikipedia / CC BY-SA 3.0)

拜汽車、飛機、火車之賜,今天的政府才有可能觸及更廣大的土地範圍。有了鐵路,美國南北戰爭中的北方軍隊,才能成功擊敗南軍,讓國家不至於分裂。

大體來說,正因為有了廉價的交通工具,中央聯邦政府的權力與勢力範圍才得以擴大;聯邦政府的公務員、警察與軍隊,才能更容易地在全國各地走動──包括向人民收稅。也因為有了交通工具,政府的政令才能更便宜與更方便地傳達到整個國家。所謂「牛車上治國」的政府,不可能太大,也不可能有多大的權力。

另一方面,廉價的交通費用,也讓人民、企業等組織,更容易組成團體,也更容易去遊說政府。方便的交通,促使人們接受了一個統治幅員廣闊的大政府,也讓人民更有國家意識。

變革二:工業生產

濫觴於十九世紀末期、一直延續到二十世紀的工業,基本上是移動性較低的。廠房、煙囪、發電廠、裝配生產線,一旦落腳在一個地方,通常不容易搬走。這些既龐大又不容易遷移的資產,自然成了政府想要掌控與課稅的目標。

這些工廠所創造的盈餘通常也夠大,足以讓人民就算被課了很高的稅,也不會餓死,不會起來造反(想想看,當年美國人為了向殖民主英國抗稅而掀起革命,但跟今天比起來,那時候的稅簡直微不足道)。相反的,如果人民多數是小農夫,收入微不足道,政府通常很難順利課到重稅。光憑所收到的丁點稅收,很難有什麼大作為。

變革三:電子傳播工具

廣播,是在一九二○年代進入美國人的家庭,史上頭一遭,大家能聽到人在遠方的領袖說話。收音機這種傳播工具,讓政治領袖可以透過演說,迎合人們想聽故事與神話的渴望,進而轉化為對政策的支持。在美國歷史上,小羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)是第一個收到大量人民來函的總統,其中最重要的原因之一,就是他頻繁地透過廣播演講。

至於後起新秀的電視,則讓政治人物的「人格特質」變得重要起來。從甘迺迪總統以降,美國許多總統都有比以往更強烈的人格特質。此外,還有電話與電報的發明,則讓政治權力的核心,能以較低的代價與政治外圍的人互動,進而讓政治影響力延展到更廣闊的範圍。就像交通工具,這些傳播科技同樣也把「國家緊密縫接在一起」,除了與地方政治打交道,人民現在也能參與全國性的政治。

變革四:管理科學

你能想像一個「沒有檔案」的世界嗎?無論是在組織內部,或是組織與組織之間,多虧了各種記錄、處理、操弄與傳輸資料的方法日新月異,大型的科層體制(原:政府)才可能越來越大。福利國家的誕生,也得歸功於政府有能力掌握、追蹤與監控需要協助的人民。想要具備這樣的能力,當然需要一套很科學的管理方法。

現在科層體制(原:官僚組織)的運作方式,我們已經習以為常,但其實其中很多特徵是晚近才出現的。在十九世紀末之前,沒有任何一個大型政府有能力保存、整理、管控、檢視與擷取每個老百姓的詳細資料。就以英國來說,也是一直到一八六八年,才開始有書面資料──也就是所謂的「檔案」。

大企業,大政府,大時代

雖然以上所談到的幾種科技,出現的時間點與普及的速度,都不太相同,但大體來說,都算在同一時期。除了鐵路與電報(兩者都是在十九世紀中期開始普遍被使用)之外,大部分都是在十九世紀末期出現,正好就是西方國家政府開始坐大的時代。

這些科技,幾乎都是在一九二○、三○年代左右開始普及。而這段期間,也正是西方政府擴張最快的時期,最後導致有些國家──例如德國──演變成高度極權的國家。

有時我們會聽到有人說,美國的政府之所以這麼大,是因為意識形態所致,或是由民主黨所造成的。但是從較長期的歷史來看,這種說法並不成立。早在美國的鐵路在十九世紀中葉出現以前,民間企業的規模都不很大。要管理一家大型企業,成本太高。因此,沒有任何一家企業有能力將觸角伸遍全國;就算是政府,也是勉強具有掌控全國的能力而已。

20170322-德國綠能專題,德國柏林,鐵路沿線工廠。(顏麟宇攝)
這些科技,幾乎都是在一九二○、三○年代左右開始普及。而這段期間,也正是西方政府擴張最快的時期,最後導致有些國家──例如德國──演變成高度極權的國家。突圍德國鐵路沿線工廠。(資料照,顏麟宇攝)

後來拜科技所賜,才有大型鐵路公司的崛起,接著才出現了大型的鋼鐵公司、石油公司與汽車公司。然後,同樣的科技也帶來了規模龐大的政府。政府在這段期間的擴張,包含了二十世紀初的「進步時代」(Progressive era),以及後來小羅斯福總統所推動的「新政」(New Deal)──這兩者,都是今天左派所嚮往的大時代。

撇開部分左派思想家的反商傾向不談,「進步時代」與「新政」的誕生,都是大企業出現與消費社會興起,所直接造成的結果。在美國歷史上,大企業與大政府長期以來一直形影不離。你當然可以認為其中一個好,然後譴責另一個不好──端看你持什麼樣的立場──但別忽略了,這兩者其實有著共同的起源與緊密的關係。

新的健保改革法案獲得國會通過之後,左派的知識分子也希望能建構一套全新的制度。然而,我們不可能重演另一次的「新政」或「進步時代」,因為我們缺乏能帶來巨變的新科技,因此也沒有足夠的錢讓政府從事大改革。造成的結果就是,除非你把健保等計畫支出的自然增加算在內,否則,我們的政府將很難再擴大多少了。

左派,右派……顛倒派

實際上,美國的左派分子──無論他們高不高興──都已經成了新保守分子。至少在經濟政策上,他們往往是「現狀」的維護者。相反的,被稱為「保守派」的右派分子,反而處心積慮地要改變現況。最近在一個公開場合裡,我親耳聽到兩位非裔美國人很憂心地說,一九六○年代左派激進黑人團體黑豹黨(Black Panther),以及美國共產黨領袖安琪拉.戴維斯(Angela Davis)當年的地位,今天都快被共和黨的莎拉.培林(Sarah Palin)給取代了。雖然我們的國家又大又多元,不像那些人口較少、種族同質性較高的歐洲國家(例如德國、瑞典與丹麥)人民,能享有一體適用的社會福利政策,但本質上,我們還是生活在一個「社會民主」(social democracy)的國家。

歐巴馬當年選舉時,喊出的口號是「我們能相信的改變」,但他實際上要做的,只是用更好的科技來維持現狀而已。因為,如果真想要達到大規模──而且是正面的──改變,我們需要的是更新、更好的科技。假如這樣的改變是來自政府,那麼我們需要的,是能創造大量收入與就業機會的大突破。然而眼前,我們卻只是在追求微小的進步,也因此而備感挫折。難怪,不管是對歐巴馬也好,對共和黨也好──不管理由是什麼──美國人民都這麼不滿意。

聽到政府未來的膨脹空間將很有限,右派的共和黨或許會很高興。但這種有限的膨脹空間,可是得付出沉重代價的──也就是更慢的經濟成長。從這角度來說,是對誰都沒有好處的。那麼,假如下一波的「垂得低低的果子」降臨呢?答案是:不管你樂不樂見,政府都會隨著加速膨脹。大家將會發現,原來我們還滿愛把多賺來的錢,花在政府身上──無論花得明不明智。

因此,一直要等到「果子垂得低低」的時代再度降臨的那一天,保守派才會再度成為真正的保守分子,積極地捍衛現狀,以免政府再度坐大;而左派,也才會恪盡本分地推動各種大型的社會福利政策。

問題是,那一天目前看起來是遙遙無期了;主張「社會民主」的人反倒成了保守分子。政治,顛倒了。

大停滯書封。(早安財經提供)
《大停滯》書封。(早安財經提供)

*作者為哈佛大學經濟學博士,目前任教於喬治梅森大學,並主持該校知名智庫Mercatus Center。《彭博商業週刊》稱他為「美國最炙手可熱的經濟學家」,英國《經濟學人》雜誌也選他為過去十年「最有影響力的經濟學家」。本文選自作者著作《大停滯》

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