編按：以壓倒性多數在罷工投票獲勝後，長榮航空服員的罷工行動已經箭在弦上。由於暑假在即，長榮航空服員一旦實施罷工，影響恐不亞於今年春節假期間、華航機師的罷工，甚至有旅行業者痛斥「太惡劣」；究竟機師、空服員的合法罷工權利，該不該加以預告？風傳媒特邀兩位律師撰文、發表專業看法。以下是律師見解：
桃園市機師職業工會今（2019）年2月8日凌晨零時宣布，該工會於當天清晨6點啟動罷工，罷工範圍含括自松山機場、桃園機場、高雄機場出發之華航航班，適逢春節輸運高峰期，突發罷工事件讓中華航空緊急取消數百航班，短短數天內，使數萬名旅客之權益因罷工事件受到影響，引發眾多批評，媒體甚有謂「突襲式罷工」，使爭議許久之罷工預告制度等相關議題，又再度成為輿論討論之焦點。
然對於罷工預告制度是否應予以法律規範？罷工預告制度是否適用於民用航空運輸業？甚至有無最低服務條款之適用等，迄今仍毫無共識。本文以下謹就民用航空業罷工是否應採行罷工預告制度之議題，先整理各界見解後，嘗試以較貼近實務面之觀點，探討制度建構之可行性，以期在不同立場之激辯中，提供更多面向之思考素材。
罷工預告制度之探討
罷工權之保障與限制
2011年間正式實施上路之新勞動三法「工會法」、「團體協約法」及「勞資爭議處理法 」， 為 我國勞動三權：「團結權」、「團體協商權」與「爭議權」之基本規範，其中團結權，係指勞工組織工會之權利；而團體協商權，係指勞工組織工會後，就薪資、工時等工作條件與雇主進行協商之權利；而爭議權則係指勞工與雇主發生爭議時，勞工得透過如罷工等爭議手段向雇主抗議且不受雇主懲罰之權利。
勞工之罷工權，早已為各國肯認之權利，惟考量罷工對公共利益之不利影響，於立法保障勞工罷工權利之同時，多會採行相關之限制措施，於外國立法例上主要可區分為罷工預告制度及必要服務條款。所謂罷工預告制度，係要求工會在發動罷工前之一定期限內，須先行對外預告，讓外界有一定時間得以因應，將罷工可能造成對第三人之損害降到最低。而所謂必要服務條款則係針對公共利益影響較大之職業種類，要求應約定必要服務條款，於罷工時仍需提供最低限度之服務，以避免對外界產生過大衝擊。
我國目前並未採行所謂罷工預告制度，而僅於勞資爭議處理法第54條第3項規定，自來水事業、電力及燃氣供應業、醫院、經營銀行間資金移轉帳務清算之金融資訊服務業與證券期貨交易、結算、保管事業及其他辦理支付系統業務事業等四大影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，勞資雙方應約定必要服務條款，始得宣告罷工。
台灣目前僅有自來水公司、電力及燃氣供應業、醫院、經營銀行間資金移轉帳務清算之金融資訊服務業與證券期貨交易、結算、保管事業及其他辦理支付系統業務事業等四大影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，依法須約定必要條款後，方可宣告罷工。
民航業無罷工預告、必要服務條款適用
我國現行法目前未採行罷工預告制度，已如前述，且民用航空運輸業亦不在勞資爭議處理法第 54條第3項規範之行業類別，是以民用航空運輸業工會一旦通過罷工投票，依現行規範即可隨時發動罷工，就罷工實施之人數、時間、地點等重要資訊，均無須事先預告，是於2016年5月間華航空服員罷工事件發生後，旋即引發罷工預告期是否應予法制化之熱議，監察院於該事件後，針對華航罷工糾正交通部及民航局，並函請勞動部考量建構罷工預告制之可行性，交通部並發文建議勞動部修法，增訂罷工預告期之規範，勞動部進而於2017年、2018年間就民用航空運輸事業罷工預告制度之可行性先後召開兩次會議，邀請勞動法學者、各航空事業及工會代表等提供修法意見，惟雙方歧見過大，各界見解分歧，迄今仍未獲社會共識，勞動部後續亦無具體修法討論，至本次華航機師罷工事件發生後，爭議仍舊未解。
建構民航業罷工預告制度之爭議
1. 贊同建構罷工預告制度之見解：
民用航空運輸業之罷工，影響廣大消費者之權益，牽涉之層面甚廣，不止航空運輸本身，後端旅行業、觀光業均在影響範圍，可謂牽一髮動全身。
自交通運輸管理觀點而言，縱令事業主管機關事前知悉醞釀罷工之相關訊息，然由於我國現行法令並未規範罷工權行使之時間點，工會於罷工投票通過後可隨時發動罷工，亦未強制規定工會應事先預告罷工方式、地點、時間、人數等重要資訊，突發之罷工事件往往造成旅客、雇主及相關單位因應不及，嚴重影響公眾秩序及旅客權益，考量民用航空運輸所提供之服務屬性高度涉及大眾生命安全及重大公共利益，為兼顧勞工罷工權利與社會公眾利益，亟需建立完善之罷工預告制度。
復從旅客權益保障之角度出發，如無法事先確定罷工期，將連帶使得旅客及相關交通輸運之安排同樣陷於不確定之狀態，縱有其他航空業者存在，一旦參與罷工之人數較多或範圍較廣時，抑或面臨旅遊旺季，亦極可能無法有效替代或補足應有之運能，故認為勞動部門應建構罷工預告制度，使旅客得事先知悉並及時因應。
再從消費者保障之立場而言，有論者參考國際勞工組織（ILO）之相關規範及實施情況，認為如醫療、水電供給、交通運輸等行業，一旦停工，即有危害公眾重大權益之高度風險，該等行業之罷工權即應予以適度限制或禁止，於特殊情況下，亦應提供最低限度之服務。申言之，罷工權固係勞動三權而應予以保障，惟消費者權益之維護實同等重要，尤其係與公眾生命、財產利益相關之民用航空運輸事業，更應建立罷工預告制度，以兼顧弱勢且無辜之消費者（第三人）權益。
消費者權益之維護，應與罷工權同樣重要
2. 反對建構罷工預告制度之見解：
反對見解認為，於我國現行法下，罷工之發動實屬不易，如再增加所謂罷工預告制度，形同迫使弱勢勞工卸下唯一防備，更無籌碼與資方進行談判。暫且不論目前我國工會覆蓋率約僅不到 7％，集體勞動權之行使已屬罕見，依現行勞資爭議處理法第53條第 1項：「勞資爭議，非經調解不成立，不得為爭議行為；權利事項之勞資爭議，不得罷工。」及第 54條第 1項：「工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意，不得宣告罷工及設置糾察線。」等爭議行為（罷工）之相關規定，工會需先召開會員大會，就調整事項提出勞資爭議並進行調解，於調解不成立後才可進行罷工投票，僅限於調整事項始得罷工，罷工前尚需與資方先行調解，調解不成立後，再經會員以直接、無記名之方式投票，經過半數同意後，工會方取得合法罷工權利，而上開程序完成，至少需耗費約 1個月以上之時間，且無論係調解或投票之程序，實際上已形同對資方事先預告罷工，於勞資關係不對等之情形下，強制工會於罷工前預告，恐更加弱化工會行使罷工權之力道及效果。
罷工預告制度有助於公眾利益之兼顧
民用航空運輸業建構罷工預告制度之議題爭論許久，迄今仍無定論，無論係採取何種立場，均有各自欲維護或堅持之理據，惟本文無意評斷孰是孰非，謹嘗試從實務面之觀點出發，期能增加更多不同面向之思考。
公眾利益及交通運輸需求應予兼顧
民用航空運輸事業遭遇勞工罷工，對公眾利益所產生之影響極大，於法律實務面之觀點而言，依現行勞資爭議處理法第53條第1項及第54條第1項，一旦勞資爭議調解不成立，工會通過罷工投票後即可隨時宣布罷工，民用航空運輸業者此時即須緊急進行應變，例如透過簽轉作業轉由其他同業協助疏運旅客，或請其派員加班支援，惟工會縱使已通過罷工投票，相關之罷工實際日期、範圍、人數、方式等重要資訊，均完全無法事先確定，遭遇罷工之航空業者實際上難以提前向其他本國籍或外國籍業者請求協助支援，且難以即時通知旅客相關航班異動資訊，參考2016年空服員職業工會罷工與今年機師職業工會罷工，二者輿論均有謂屬突襲式罷工，工會預告時間均為 6小時前，所謂交通運輸之替代方案或運能之補足，於現行情況下恐將難以實現。
況我國觀光、對外貿易產業發達，以人民對民用航空運輸之高度倚賴程度，正常旅遊旺季情形下班機座位早已供不應求，殊難想像其他民用航空運輸業者有餘力（閒置運能）隨時支援遭罷工停飛之航空公司，故有論者以所謂民用航空運輸業非獨占事業，隨時有替代方案為由，否定罷工預告期入法或反對其適用罷工預告制度云云，實有昧於民用航空運輸產業運作之現實，故於交通運能難以其他替代方法即時補足之現實情況下，吾人實不得不積極思考，透過罷工預告制度之建構，讓民用航空運輸業者得及時透過簽轉旅客等方式，積極有效地執行替代方案，於不妨礙勞工爭議權行使下（簽轉成本仍將由遭罷工之航空公司吸收，並未因此降低遭罷工航空公司之損害，僅是減輕旅客之不便），仍有效維護交通運輸之公眾利益。
消費者權益之維護
罷工本質上固屬勞資雙方間之爭議，惟因民用航空運輸事業之特殊性與公眾性，牽涉之層面極廣，第三方如消費者、觀光業者等權益往往緊密牽涉其中，以本件華航機師罷工事件為例，勞資雙方協商之過程、進度及結果等，消費者均無從知悉，如無罷工預告制度，一般民眾僅能被動等待媒體揭露，惟人民對航空運輸服務之需求，絕非一般國內之旅運堪以比擬，無論旅遊或工作，旅客一旦搭乘飛機入出境，大多需要事先經過較長時間之規劃與安排，其付出之金錢、時間成本也較國內一般旅運高昂許多。
況以民用航空運輸之實際作業面而言，旅客通常需提前至少兩週預定機票，然於工會突襲式罷工情況下，旅客毫無反應能力，預定之重要行程極可能因此耽誤，致消費者權益嚴重受損。惟無論何種法律制度之建構，絕不能偏廢任何一方之基本權益，申言之，法律保障民用航空運輸業勞工行使罷工權利之同時，亦應兼顧消費者權益之保障，於罷工行動涉及公眾利益時，應事先公告，避免消費者無端陷入勞資爭議而成為最大犧牲者，甚至淪為勞方與資方談判時之籌碼，此應為立法者所應予重視。
勞資爭議處理流程之完善
民用航空運輸業為國家高度管制之交通運輸事業，一旦遭遇罷工，其所遭受之安全衝擊性實遠高於其他一般運輸事業，對公眾利益之影響甚鉅，惟依現行勞資爭議處理法第54條第2項及第3項規定，我國目前僅針對教師、國防部及其所屬機關、學校之勞工等禁止罷工，並就水、電、醫療、銀行等影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，規定勞資雙方必須約定所謂必要服務條款，方得罷工，惟衡諸民用航空運輸業之特殊性及高度公共性，實應儘速建立罷工預告制度，規定工會至少於一定期間前提出預告，讓旅客有足夠之時間及早因應（如自行改訂其他航空業者機票或由遭罷工航空公司協助簽轉他航）。
且雖有論者或謂罷工預告制度將降低罷工對資方之衝擊，削弱工會與企業爭議之力道，然實則罷工之衝擊力，毋寧繫諸於罷工本身之規模與強度，且立法者亦可透過妥適設計罷工預告期間天數，在勞方、資方及消費大眾間，謀求利益之衡平。
若考量罷工預告制度近期有其建置困難性，至少亦應將民用航空運輸業納入勞資爭議處理法第 54條第 3項之範圍，透過必要服務條款之約定，讓航空公司於罷工期間內仍維持一定航班之運作，俾減低對旅客權益之損害，在不影響勞工行使罷工權利之情況下，透過罷工預告及必要服務約款之規範，建構完善之勞資爭議處理流程，以兼顧勞工爭議權之行使及公眾利益。
從職業工會罷工事件之反思
現行勞資爭議處理法第54條第1項罷工要件規定，規範主體僅載明「工會」，惟並未如「工會法」或「團體協約法」明確規定係企業工會、職業工會或產業工會，故目前多認為職業工會亦屬於前開罷工規範之適用主體，於符合要件下得合法行使罷工權利。姑且不論職業工會是否得罷工亦屬高度爭議，以實務觀點而言，目前曾發動罷工之兩個工會均為職業工業（即機師職業工會及空服員職業工會），其工會會員所屬企業範圍涵蓋甚廣，職業工會不僅得對單一航空公司發動罷工，亦得同時對多家航空公司發動罷工，倘若職業工會罷工範圍擴及兩家我國主要國籍航空業者，對旅客、公眾權益之危害及衝擊實難以想見，整體社會相應付出鉅大之成本、對公共利益之危害恐遠超過罷工所欲爭取之權益，實有失衡平，於我國罷工日趨頻繁之今日，益加突顯建構民用航空運輸業罷工預告制度之必要性與迫切性。
合理行使罷工權
勞資方、消費方創造三贏
罷工屬勞動三權中之爭議權，為我國勞動法明文保障之權利，罷工權之行使本即應予尊重，惟公眾交通利益及廣大消費者之權益實同等重要，無論係前述外國立法例之參考，或我國實務面之觀點，民用航空運輸業之罷工均涉及公共利益，影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益甚鉅，損害更具有不可回復性，建議立法者應著重產業實務層面之思考，於維護罷工權利之行使時，亦應考量民用航空運輸業之公眾性與特殊性，透過罷工預告或必要服務約款等配套制度之建構，讓民用航空運輸業之勞資爭議處理流程更加完善，以利消費者及外界得及時應變，俾勞工罷工權與公眾權益均受到維護，並創造成熟、健全之勞資對話空間，使勞資爭議處理法第 55條第 1項所定「爭議行為應依誠實信用及權利不得濫用原則為之。」之立法宗旨得以落實，以達成勞方、資方及消費大眾三贏之局面。
作者/黃帥升（萬國法律事務所資深合夥律師）、王之穎（萬國法律事務所律師）
本文獲授權轉載自會計研究月刊
