在1914年高度全球化的環境下，伊塔比拉與克魯伯的錳礦契約是一筆再正常不過的交易，如化學、造船和電子製造業等高附加價值工業的輸入端，大部分都涉及遠比這複雜的供應鏈。雖然各國的經濟高度依賴此類貿易網路，政府對這種民間互動卻極少規範。英國的貿易部與德國的帝國海關辦公室記錄有關運輸的統計數字（例如從威爾斯透過海運載到巴西的煤，以及經由鐵路運到魯爾的錳礦），但這些數字僅能說明部分交易過程而已。最瞭解狀況的人是礦業公司的承辦人員和經手關鍵交易的倫敦銀行家，但即便是他們對特定領域的掌握也十分有限，例如挪威的海運與荷蘭的鐵路運輸。僅僅從一艘滿載錳礦的貨輪，就可以看出1914年的全球貿易底下，複雜得令人眼花撩亂的網路、交換、連繫與動向。而當戰爭爆發的時候，如何操控這個體系使得錳礦無法運到德國？為了解決此一實際的問題，英國與法國開始建立啟發現代制裁的封鎖機制。
建立封鎖機制
英國顯然位於這個全球經濟體系的核心。儘管克魯伯從巴西進口錳礦時並不認為自己是在跟英國做生意，但這筆交易的方方面面都得依靠英國公司與銀行的專業、資源和影響力。倫敦對戰前的世界經濟具有至高的重要性。在1912年，倫敦透過它的貼現市場，以匯票形式發行短期貿易信貸，為大約60%的世界貿易提供融資，每天的融資金額至少高達400萬英鎊。一戰爆發時，倫敦經紀商與票據承兌所在帳面上持有超過3億5000萬英鎊的匯票，其中有五分之一是德國與奧匈帝國積欠的債款。英國擁有世界上最大的商船隊，其海運公司包辦了全球55%的海上貿易，英國也負責全球三分之二的海上保險合約。
由於巨額的煤礦出口，英國還是世界上重要的能源輸出國；套用一位歷史學者的話，英國是「1900年的沙烏地阿拉伯」。當年全世界的貨輪有96%使用焦煤作為燃料，而8000萬噸的總用量中超過四分之三的焦煤來自不列顛群島。在任何時刻都有約2000萬噸的焦煤留在英國港內，另外2500萬噸存放在從福克蘭群島到直布羅陀、由英國控制的儲煤庫網路中，而其餘地方上的儲煤庫也多由英國民營公司負責保養與供貨。不僅如此，全球電報的電纜網路有70%的線路掌握在英國公司的手裡。由於基礎設施方面的壓倒性優勢，英國對貨物、金錢、能源與資訊等全球化命脈的影響力極為龐大。
在戰前，英國海軍的決策人員就已經打算運用這種優勢，對德國經濟的金融與商業體制發動協同攻擊。但在戰爭剛爆發的前幾週，海軍部的這項「經濟版的施里芬計畫」（施里芬計畫是一戰爆發以前，德國總參謀長施里芬策劃的一項作戰計畫）便遭遇挫敗。因此雖然英國確實對德國展開了封鎖，但主要負責封鎖的是外交部，而不是海軍部；儘管實際任務由皇家海軍水面艦隊執行，卻是由軍方與文職官員共同指揮。經濟施壓仍是海軍的事務，但執行交給文職官僚處理，這種做法造成兩個影響：首先，封鎖與制裁不再只是軍事戰略，也成為國家政務問題；其次，英國沒有採取全面封鎖，而是選擇了一種不那麼艱鉅的法律施壓形式。對同盟國的經濟「封鎖」事實上是一種違禁品管制制度，該政策比法律意義上的全面封鎖寬鬆。如果採取全面封鎖，協約國可以禁止進出敵國港口的一切海上交通。相形之下，違禁品管制是一種監督機制，只沒收運往敵國或供敵國使用的違禁貨物與商品。這種機制的效力取決於交戰國在公海攔截船隻的能力，而只有皇家海軍能夠做到這點。英國於1914年11月宣布北海為戰區，展開違禁品管制。英國與法國政府為這個實質上的「遠距封鎖」政策辯護的理由是因應現代海上戰爭的形勢轉變，實施遠距封鎖和違禁品管制有其必要。由於1856年《巴黎宣言》（Paris Declaration）禁止這類封鎖行動，英法兩國便訴諸《巴黎宣言》的精神為此舉辯解。不過英國一開始推動封鎖機制的步調頗慢，要到1915年初，它才在法國找到志同道合的夥伴。那一年2月，德國宣布對協約國商船發動無限制潛艇戰。此舉迫使英國政府升高孤立德國的行動，與法國的合作也更加密切。
封鎖的執行者們很快就發現只靠英法兩國的合作還不夠。違禁品管制主要針對的是運到荷蘭、瑞士、斯堪地那維亞半島三國與西班牙等歐洲重要中立經濟體的商品，為了處理跟這些國家的衝突，便需要不斷的外交交涉。舉例來說，荷蘭政府不能中止與英國或德國的貿易，否則就會違反其中立國的地位；但對英國外交部與海軍部而言，荷蘭到德國西部的轉口貿易是一個必須關閉的嚴重漏洞。1914年11月，一群荷蘭商人與銀行家創設荷蘭海外信託協會。加入這個協會的私人貿易商保證，他們進口的一切商品都是為了國內消費，不會轉銷德國。這樣的保證緩解了英方對於德國透過荷蘭進行轉口外貿的擔憂，也讓荷蘭政府維持官方中立的立場。一年之後，瑞士經濟監督協會成立，以類似於荷蘭海外信託協會的方式管理瑞士的對外貿易。經過與英國外交代表的協調，瑞士經濟監督協會運用瑞士法律的權威，迫使民營公司與商人斷絕與同盟國的經濟關係。荷蘭海外信託協會和瑞士經濟監督協會雖然不受協約國政府直接管控，它們的運作卻頗能滿足英法的戰略。荷蘭海外信託協會與瑞士經濟監督協會的出現，顯示荷蘭與瑞士為了在這場歐洲有史以來最大規模的戰爭中置身事外，願意讓國家的經濟主權稍受限制。
檢視當局如何取得、處理與散播資訊，能幫助我們瞭解封鎖作為一種管制制度。在英國，這整個戰略的核心就是貿易清算所，為財政部新成立的戰時貿易處下轄的一個機構。1915年2月，貿易清算所開張，30名工作人員開始從德國報紙、海關紀錄、來自外交大使館的報告、截獲的電報、載貨清單，以及來自倫敦市貿易商的傳言等各種消息來源蒐集可用情資。毫不意外地，訊息量在幾個月後便如排山倒海一般湧入貿易清算所。同年9月，貿易清算所的工作人員總數爆增將近5倍，達到145人。戰時貿易處也負責處理想取得許可、越過封鎖的商人提出的所有進出口執照申請。公司與銀行若想繼續進行買賣，就得說明他們一切既有交易，並接受徵召加入貿易清算所經營的情報蒐集網路。根據1914年8月通過的《英國與敵國貿易法》（British Trading with the Enemy Act），戰時貿易處還有權沒收敵國在大英帝國各地的資產與投資；到了1917年1月，它可以沒收倫敦市中所有的外國證券，敵國與中立國皆適用。於是戰前大致上可以自治、除了受到英格蘭銀行的監控以外，不必接受任何監督的英國經濟部分區塊，現在為財政部牢牢掌控。戰時貿易處與貿易清算所將源源不絕的資訊和建議提交給跨部會的「限制敵國供應委員會」，由這個委員會召集來自外交部、海軍部與貿易部的代表，做出最後的政策決議。這些決議接著會送交違禁品委員會，就擬定的措施是否符合海上封鎖的國際法規範提供專業意見。
外交部自然也同時向國外尋找管道阻斷同盟國的貿易，它控制著大使館官員、公使館員工、地方領事與特務組成的全球網路。大戰爆發時，英國駐在全球各地的外交人員總計只有414人，其中只有三分之一是職業外交官，其他人分別是地方領事、公使館員工和民營企業界的半官方代表。傳統上流社會的外交官瞧不起這些民間人士，認為英國不能把發動經濟戰的工作交給這樣一群只知攀附權貴的老百姓。然而外交部根本沒有做好全面投入封鎖政務的準備，派駐海外的英國官員只得自行發揮，於是他們開始詳盡報告與德國和奧匈帝國做生意的外國公司，以及從亞洲與拉丁美洲運貨到中歐的外國商船的動向。
在戰爭爆發前三年主持法國封鎖重任的是「敵方貿易與供給限制委員會」，又被稱為「R委員會」（Comité R）。它於1915年3月成立，隸屬於外交部，由9名委員組成，裡頭有軍官也有文職官僚。在大戰期間，R委員會根據法國經濟情報處蒐集的情報，發布了195份有關同盟國經濟情勢的週報。法國經濟情報處是戰爭部底下的一個小型辦公室，負責從郵件與電報檢查中整理出情報，處長坦納利（Jean Tannery）認為，他的組織其實是戰爭違禁品的商業情報處。到了1916年初，法國外交部也建立了一個外國情報蒐集網路，由遍布世界各地的49個領事據點組成，其中32個位於歐洲重要的中立與轉口地區。法國當局採取的封鎖方式就組織建立的層面而言，與海峽對岸的英國盟友頗為類似，但有一點與英方大不相同。英國普遍存在一種「一切照常」的心態，英國外交部與財政部官員不願過度壓迫中立國與第三國，擔心這樣做會惹怒這些國家，損及英國商業與金融的領先地位。相反的，法國封鎖的主事者則認為協約國如果想用經濟壓力重擊敵國，就必須付出金錢損失的代價。在他們眼中，英國人畏首畏尾的做法不可能打贏這場經濟戰。
作者介紹：尼可拉斯．穆德（Nicholas Mulder）
生於荷蘭，成長於比利時，先後畢業於荷蘭烏特列支大學、英國劍橋大學與美國哥倫比亞大學。年僅三十歲便成為康乃爾大學歷史學系助理教授。研究專長是歐洲現代史、政治經濟史與思想史。
穆德長年對於國際組織中的主權問題感興趣，特別是較為中小型的國際行為者。這使得他得以跳脫大英帝國或美國的視角，看到瑞士、希臘、阿爾巴尼亞、香港、南斯拉夫或芬蘭等地的歷史經驗。
以《經濟武器》榮獲美國對外關係史學會（SHAFR）伯納斯獎年度最佳圖書，目前正在撰寫他的下一本書，《大徵收時代》（Age of Confiscation）。
本文經授權轉載自衛城出版《經濟武器：金融制裁與貿易戰的誕生》
責任編輯／郭家宏
