讀者們去過竹北市嗎？
台灣的新竹縣市由於科學園區成立已久，當地多有高科技新貴定居，家戶平均所得收入也高，新竹市是每人年均綜合所得最高的縣市。如果再細分：個人年均綜合所得最高的是新竹縣竹北市，第二名是新竹市東區，第三名才輪到台北市大安區。竹北市近年城市發展迅速，市區道路寬敞整齊、高樓穿插在公園綠地之中，儼然是一個精緻的現代化小鎮。
新竹縣的犁頭山係新埔鎮與竹北市之界山，山北隸屬新埔鎮，山南即為竹北市。地名叫「山」，其實海拔不足兩百公尺，是桃竹苗地區典型的丘陵地形。
然而犁頭山地區劃卻被列為都市計畫外的農地，但與大樓林立的鄰近竹北市高密度住宅區土地同屬共同生活圈，可是犁頭山自辦農地重劃結果，規畫的公共事業用地僅35%，比例偏低。且現有及規劃中道路不但非棋盤式，而且路幅狹窄、沒有人行道，還有一些雙頭死巷，是傳統的農村小路型態，不利未來埋設各種民生管線及車輛行人往來。有議員認為這造成該區土地使用配置及公用設施服務水準不合城市發展需求，要求合併納入竹北的都市計畫重新檢討。縣府地政處回覆說，如果要新訂或擴大都市計畫等於歸零重來，可能要再等上十年之久，還是希望維持現行的農地使用方向規劃。
新竹縣府的立場，其實就是舊式的城鄉二元經濟發展模式思維，視當地為農村、鄉下，農地重劃目的只是為了改善農村社區生活條件、公共設施。因此建蔽率、容積率及使用強度都比都市低。
從農村走向城鎮是進步
人類社會的發展進程，大抵是從農耕文化轉向工商文化，居民從農村轉向城鎮。相比之下，確實是因為城市比鄉村提供更多、更完善的基本服務。此所以西班牙馬德里理工大學的胡里奧·倫布雷拉斯 (Julio Lumbreras)教授將城市視作為人類發展提供基礎服務的核心，他說：「人們從農村遷移到城市的一個主要驅動力正是因為他們認為城市的基本服務更好。」
所謂的基本服務有硬體與軟體，兩者交互影響：城鎮的硬體服務如道路、路燈、人行道、排水溝、水電消防、公園綠地，軟體有學校、電影院、博物館、購物中心等等。國父孫中山先生於1894年上書李鴻章，提及「人能盡其才、地能盡其力、物能盡其用、貨能暢其流」，「貨暢其流」在陸地言之，道路當然是最根本的基礎建設，有云「要想富，先開路」。犁頭山被劃定為農村，未來發展目標僅著重「改善農村社區生活條件」。但如果按照農業部水保署的規定，「農路」分四級，最高等級的一級農路，路基寬度僅六公尺，車輛行駛速率設計在每小時二十五公里，顯然不符城市交通需求，與一線之隔的竹北市格格不入，徒然限制了城市的發展。
二元結構發展模式如何調整
二元結構發展模式是認為一個國家裡有「城」「鄉」兩種區塊，各有迥異的地貌、功能及發展目標。這在台灣部分地區也勉強說得通，例如我們認知裡都將雲嘉南甚至高屏，視為農業縣市，東部的宜花東亦然。然而，台島地小人稠，尤其在西岸有了更多的交通建設如高速公路、台鐵、高鐵及地區捷運延伸其他縣市，一日生活圈使得城鎮與鄉村的相互流動更頻繁，總體來說是人口從鄉村流向都市較多、更快速。
據2020年人口普查資料：定居六都人數已佔全台總人口的71.54%，再納入新竹縣市則高達76.30%。如果只看西部地區，人口趨向城鎮匯集的比例更高。商總主席賴正鎰說台中捷運藍線經行政院核定後，加上台積電先進製程廠落腳中科園區、水湳經貿園區開發等建設，他預測台中市人口五年後可望突破三百萬人(2024年初是2,845,909人)，其中的中科就業可達六萬人，這會帶動住房需求，皆非傳統農產業提供的利多。是「工業化」推動了「城鎮化」，「城鎮化」再促進了「工業化」。
這顯示的是如果硬要以城鄉二元結構發展模式做國土規劃，套用在本島西岸的中北部地區，是不符現況實際需求的。我曾撰文建議：起碼可以重新檢視六都加新竹縣市周邊地區廢耕休耕的閒置農地，是否可以適度解編農地地目，納入都會區的都市計畫發展。(相關報導：姜保真觀點：我們需要這麼多農地嗎？農業政策應改弦更張)
以新觀念看待城鄉建設
城鎮化的發展，不僅是人口從鄉村向城市流動，同時也包含了農村融入城鎮地區的過程。從全球各地的經濟發展經驗看來，社會城鎮化及工業化發展的過程中，不可避免的是農村會相對逐漸落後、衰退。主要的爭執焦點在於土地利用的競爭：傳統二元發展模式是劃出城鎮及農村兩塊地區，以人為制定的建蔽率、容積率及土地使用強度做區分。當農村與城鎮接壤緊密、當城鎮區發展快速，這樣的人為區隔有失勉強，犁頭山之爭議亦即在此。
傳統的農村建設觀念是抱持回歸田園的昔日圖像，此所以方有前述「改善農村社區生活條件」概念下的狹窄農路，也無人行道，難道真的期待牧童歸去橫牛背，短笛無腔信口吹。殊不知全球生產性農業正處於向高科技前進的轉捩點，「人造肉」、「垂直耕作」，都與過去千百年來的農業概念大大不同。這是一個複雜議題，簡言之就是不應再以補貼補助補救的「三補」過時理念看待農民生活及農村建設。
這不是說要將農村徹底改頭換面徹底變為城鎮，而是恰好在這轉型期的衝突中，我們可以更為宏觀的衡量如何處理緊貼城鎮都會的農村區域。
例如犁頭山旁邊的竹北市既已是高密度住宅區，可否在犁頭山做低密度利用的開發規劃，仍然是住商混合，但少一點「高樓大廈」，保留興建社宅的基地，多規劃一些公共建築如運動中心、公園綠地、美術館、圖書館，甚至也可以預留土地給微型百貨公司、購物中心。這無形中是增添、擴大了竹北市的城市基礎設施服務功能，紓解了另一邊的人口及交通壓力。這樣的城鄉整合，斷非刻板印象的「毀農」、「滅農」，而是務實的面對現況：在竹北這樣一個蓬勃發展的現代科技小城旁邊，還保留大面積農地做農村看待，是合理的嗎？看看犁頭山山坡上廢棄的茶園，也許我們應該撇下傳統的城鄉二元經濟發展觀念，既非一邊單純的發展新興都市，另一邊盲目保留農村舊貌，而是宏觀整合城鄉新風貌。
大溪鴻禧山莊別墅
至於新竹縣府辯稱重編都市計畫可能耗時甚久，也不盡然如此。
政府的很多公共建設，由於涉及中央及地方政府的財源，往往需要從下而上的呈報、審核，最後定案時程可長可短。例如2024年一月底，行政院「終於」核定台中市的捷運藍線興建計畫，可新科立委黃健豪發現行政院核定的版本，和去年二月台中市府呈報的並無不同！那我們不禁要問：延宕這一年時間所為何來？究竟審核了什麼東東？
各位讀者還記得上個世紀1990年代喧騰一時的李登輝總統大溪別墅案？記者李慶元先生曾深入調查，發現當地在1994年1月5日在地目上還是屬於「山坡地保育區水利用地及丙種建築用地」，到了同年6月4日就已出現蓋好的一棟一棟大別墅。依照那時的《區域計畫法》及非都市土地使用管制規則，建設公司竟然能夠在一年多內快速申請變更為都市計畫範圍內的「建地」？可見都市計畫的變更並非絕對那麼的困難、耗時。何況，那些別墅群破土施工顯然是在申請地目變更進行中同步開始的。
你質疑山坡地有水土保持疑慮？哈，既要蓋房就先整地，早已剷平了山坡，安啦！
這又怎樣呢？我不以「特權」、「非法」等負面名詞抨擊這木已成舟的山莊別墅個案，而是要點出問題：任何的土地利用計畫難道不應該是與時俱進的動態觀念？十年前核定的計畫，今天不許變更？再過十年、廿年也不許更改？
是的，依據《都市計畫法》第26條，每三至五年可以檢討原先核定的都市計畫，已屆滿二十五年者方可「全面通盤檢討」，看似規定很嚴、很死。但同法第27條也開了一個可變通的後門，說是碰到幾種情況，都市計畫得「迅行辦理變更」，不受前條年限的制約，其中之一是『為適應國防及經濟發展需要』。犁頭山地區很可以套用「為適應經濟發展需要」而立即檢討，迅速調整都市計畫。
新竹縣犁頭山只是冰山一角，傳統的城鄉二元結構發展模式不應再籠罩、綑綁了我們的各級政府公僕。法律是為國家社會的發展，不是要阻礙前進的腳步。
毛澤東的傳世名言：為人民服務。
＊作者自中興大學農資學院退休、文藝作家，柯P農業國政顧問
