中國整體改革能否順利推進，關鍵在於政府自身。目前的問題是政府支配資源的權力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界，必須把直接控制經濟的全能型政府改造為提供公共服務的服務型政府，並將各級黨政機關和官員置於民眾的監督之下。
既然改革的焦點在於政府在市場經濟中的地位和作用，無論是經濟改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由於這一改革將會觸動政府和官員的權力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領導人具有遠大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾，推進從所謂威權發展模式向民主發展模式的轉型。
政府改革的目標應該是建立「有限政府」和「有效政府」。所謂有限政府，是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態。從經濟方面看，市場經濟條件下的政府職能範圍是有限的，它所掌握的資源限於與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。
一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責，又能為民眾提供優質公共服務的政府。要達到這樣的目標，顯然需要經過艱苦努力。從當前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題。
確保公民的基本權利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確規定。人民群眾的這些基本權利，包括言論、出版、集會、結社、遊行示威、宗教信仰等自由，人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。
公民對政府公務活動的知情權，也是一項基本的人權。因此，現代國家都有信息公開、「陽光政府」的立法。除了由於涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息，都要公之於眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當家做主的權利，政府和政府官員才能置於公眾的監督之下。所以，在報紙雜誌、廣播電視、互聯網絡等大眾傳播媒介異常發達的現代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監督權，把它作為自己的一項基本職責。
政府要嚴格遵守憲法和法律，實現依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經濟資源權力的同時，切實保證所有政府官員在執行自己的職能時嚴格遵紀守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。在依法行政問題上，作為執政黨的共產黨起著重要的作用。正如《中國共產黨黨章》所規定的：「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」，黨員必須「模範遵守國家的法律和法規」。
培育公民社會，提升社會的自組織能力。現代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅靠黨政機關和行政官員來處理，還要發展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統的「大政府、小社會」體制的一個重要特點，就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮。這是一種缺乏生機與活力的「纖維化的硬結」，或者叫作「沒有社會的國家」。如果政府領導做出決策和下達命令，這種組織體系可以運用國家的權威，動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。但是，這樣的體系有一個致命弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴於政府官員的命令，任何非國家規定的項目或未經官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。
法治是政治體制改革的突破口
實行法治是現代市場制度有效運轉的基本前提，市場化改革對建立法治的要求十分迫切。中國市場已經從以人格化交換為主的「熟人市場」發展為以非人格化交換為主的「生人市場」，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施。
可是，由於這一體系極不完善，「司法地方化」成為合同執行的一個嚴重問題。在世界銀行編製的各國法治指數排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環境下，企業家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往採取不正當的手段與相關政府官員相勾結，以便獲取權力對自己的蔭庇和自己的競爭優勢。
法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分，是現代社會核心價值的一項重要內容。它不僅與中國「君權高於一切」、「普天之下，莫非王土」一類傳統的專制皇權思想相對立，也與「專政是不受任何法律約束的政權」一類自稱的「革命意識形態」有根本原則的區別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執政黨和執政黨的領導成員，都必須和只能在法律規定的範圍內活
動，而不能凌駕於法律之上。
在法治的條件下，法律必須具有透明性。按照現代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律。現在有些政府官員無視人民的知情權，把反映公共交易處理過程並與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規當作黨政機關的「內部文件」，並加以「保密」，或者在公眾不知情的情況下，在政府內部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。法律應當適用於全社會的一切行為主體，保持穩定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律後果有穩定的預期，從而安心發展自己的事業。否則行為主體就無法主宰自己的命運，而只能靠找關係、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。
法治社會，獨立審判和公正執法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預是實現這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質和加強人民群眾的監督。共產黨作為執政黨，也要通過自己的黨員幹部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規性起監督保證作用。但是，這種監督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結果。
防止極端思潮撕裂社會
當前，有兩種極端趨勢值得特別警惕。
一種是擴大尋租基礎的趨勢。在21世紀的城市化過程中，出現了一個新的尋租空間，即各級政府壟斷土地資源，用以生財。據農口專家估計，通過出售從農民徵用來的土地，各級政府能夠拿到的土地差價總額高達20萬億至35萬億元，這麼大規模的財富被各級政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關的腐敗官員可以說是前仆後繼。另一個是貧富差距拉大的趨勢。中國目前的基尼系數，大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經居世界前列。
這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認真、理性地討論，當前中國面臨的社會問題應該是能夠找到適當的解決辦法的，不會沒有出路。
但現在的問題是，除了那些靠權力尋租的特殊既得利益者頑強地固守他們的陣地，甚至還要擴大他們的特權外，有些人採取另一種極端的立場，認為問題的癥結並不是政府支配資源和干預微觀經濟權力太大，反而認為是市場放得太開，政府管得不夠，還不夠強大有力，因而要求用強化政府權力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信，目前中國遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學難，甚至國有資產流失，都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴張政府的權力，加強行政機關對經濟生活的干預，在重要的經濟領域中實行「再國有化」和「再集體化」，甚至要求重舉「無產階級專政下繼續革命」的旗幟，「再來一次無產階級文化大革命」，實現「對黨內外資產階級的全面專政」。
其實，目前社會上存在的種種醜惡現象，從根本上說是緣於經濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯後、行政權力變本加厲地壓制和干預民間經濟活動，造成廣泛的尋租活動的結果。大眾對這些醜惡現象的不滿，正可以成為推動改革繼續前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導大眾，把反對的目標從進行權力尋租的特殊既得利益者轉移到市場化改革的一般受益者——企業家、專業人員等的身上，則會把大眾引向歧途。
在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨於激化的時刻，如何正本清源，重聚改革共識，防止各種極端思潮撕裂社會，避免「不走到絕路絕不回頭」的歷史陷阱，就成為關繫民族命運的大問題。
＊作者為中國國務院發展研究中心研究員，本文選自《解讀中國改革Ⅱ──尋找改革突破口》（天窗出版社）
