風評：違章農舍工廠已非歷史共業而是官商造孽

最近兩個跟農地使用相關問題引起國人高度關注、甚至高度憤怒。一個是高雄市前副市長陳啟昱的豪華農地違建，二是《工廠管理輔導法》(《工輔法》)所規定提交工廠改善計畫大限已在3月20日到期，未如期提交計畫者將面臨斷水斷電處分。不過農地違章工廠正運用各種巧門規避法律，繼續「貢獻台灣經濟」。

陳啟昱的千坪豪華違建並非違規擴建的農舍，而是完全沒有經過申請、既非一般建物登記也未登記農舍。陳啟昱違建案已引來監察委自請調查高雄市政府有無違法失職。更諷刺的是，陳啟昱大學時代曾參與1988年520農民抗爭而遭憲警毆打。當年520農民運動是要反對農產品進口、保護農民權益；如今陳啟昱卻在做侵犯農民權益、侵蝕農業根基的勾當。

「宜蘭厝」農舍如何變成建商炒作豪宅

許多人談到「農舍」問題，都推說是「歷史共業」──包括任內批准最多農舍的前宜蘭縣長林聰賢。的確，今天的「農舍」有其歷史淵源，原本只是為了「經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具需求之構造物，以便利其從事農事工作」，還享有免繳地價稅等優惠。隨著農民生活水準提升，農舍也會建造得愈來愈舒適甚至豪華，這無可厚非。當年游錫堃擔任宜蘭縣長時，找建築師設計「宜蘭厝」，由政府推動民居改造，田間一幢幢優美的農舍引來全國讚嘆。

不過2000年《農發條例》修正，允許非農民買賣農地農舍後，製造出很多空子讓政商藉農舍謀利。 以宜蘭為例，2000 年以後新蓋的農舍九成最終不是供農業使用，而是建商蓋來賣給非農民的豪宅。這已經不能說是「歷史共業」，而是「歷史造孽」。

後來擔任農委會主委的林聰賢在宜蘭縣長任內核准最多農舍興建，宜蘭逾7000間農舍有一半由他核准，宜蘭成為全台最多農舍的縣市。引發批評後，林聰賢第二任才轉而提出「農地農用」政策、停止濫發農舍執照。之後接任農委會主委時還規定農舍要「鄰路、鄰側」，結果接任的代理縣長、同樣民進黨籍的陳金德和他對著幹，自行公布寬鬆的農舍規範辦法。農舍問題可讓政商上下其手、造成農地支離破碎，正是2000年之後藍綠政商集體造的孽。

「客廳工廠」從三合院內擴張到田裡

農地工廠問題的確有歷史共業的成分，但更多是之後政商造的孽。1970年代初，當時省主席謝東閔推動「客廳即工廠」，鼓勵農家在自家三合院、廳堂內做些簡單加工。這個政策其實有助於穩定經濟。很多開發中國家在農工經濟結構轉型階段，大量農業人口流入都市形成新的社會問題（中國廣東「三和大神」農民工、被北京市官員歧視的「低端人口」就是例子）。而「客廳即工廠」可以減少這種人口大量移動的社會成本，加上農作有季節性，農閒時農村勞動力可就近投入工業生產。而在1970年代兩次石油危機帶來經濟衰退時，農村也安頓了從都會區失業返鄉的勞動力。 （相關報導： 中高污違章工廠闖關合法　公民團體控地方政府：農地違章有在審嗎？ ｜ 更多文章 ）

不過，「客廳工廠」是會茁壯的，它會從三合院內的稻埕擴大到外面的農田，還會逐漸創造出產業聚落，所以彰化農地上會出現全球最重要的「水五金」衛浴設備生產基地。就這個角度而言，農地工廠的確是歷史共業。問題是，政府的區域計畫並非沒有與時俱進，以彰化為例，1980年就公布非都市土地使用管制辦法，合法工廠都已編定為丁種建築用地。因此這個「歷史共業」應在40年前就解決了。問題是，就像工廠會從三合院內擴張到農田裡，那些編定完成工廠及其產業鏈繼續擴張，以農舍為名蓋新的工廠、新工廠又非法擴大，最後尾大不掉──這又是另一個政商共同的歷史製孽，而且持續製孽中。

照理說，編定完成後再加蓋的工廠都是違法，應該拆除。但行政單位以人力、經費不足無法監管為名，任由非法工廠在農地一一冒出，而民意代表更是全力維護「選民利益」，不繼為非法工廠護航。所以從2010年起《工輔法》開放納管至今，2014、2019年兩度展延，至2022年3月20日才第三次才納管截止。依規定，納管工廠要在一年內提出改善計畫，也就是最遲到今年3月19日提出。但農地工廠還是用許多巧門在規避監管。

「準違章工廠」 逃避規範

許多不符合納管資格的違章工廠也被放進納管名單。依規定，必須在2016年5月19日以前就存在、從事低污染製造的工廠才能納管。不過據環保團體「地球公民」指出，經濟部公布已申請納管的32598間工廠，許多都是新增、擴建的，更有從事中高度污染的工廠也混入名單中。倘若不將這些工廠排除，他們就可把長達10年的工廠改善期當護身符，繼續賺錢。

此外，從去年納管期限截止至今，許多沒有進行加工生產事實的「準違章工廠」大量出現。地球公民指出，依規定新增建工廠須即報即拆，然而依經濟部資料，全台新增建的農地違章鐵皮廠房七成沒有「加工事實」，也就是說並不算「工廠」因而不受《工輔法》規範。為什麼要趕建這些大型「農舍」？因為廠商看準了政府不會長期查處監管，等到風平浪靜，這些「農舍」就會搬進機械開始「生產報國」；而以過去經驗，這些投機廠商未來恐怕會再一次被就地合法。

從早年的區域計畫到後來《工輔法》的制訂、修法，地方政府都有法源可以取締農地違章工廠，卻多以經費及人力不足為由拖延。地球公民指出，彰化縣2017至2021年間，平均每年新增1370間疑似農地違章鐵皮廠房，僅查處73處、不到5%，而台南及高雄甚至只有2%。事實上經濟部每年編列24億納管輔導金與營運管理金用於增補人力，而內政部營建署也設置國土永續發展基金可補助地方查處工作。去年後者卻僅7縣市申請，違章工廠最多彰化、台中、新北及高雄等縣市竟都沒申請。

環團與政府能攜手救農地？

過去環團和政府部門在管制農地工廠問題上對立嚴重。政府部門認為自己沒錢沒人、做得累死還被環團罵；環團則批評政府資訊不透明、監管不力。最近在立委洪申翰的推動下，成立「農地工廠納管的平台」，由經濟部官員與民間團體共同協商如何推動納管。公部門同意提供公開更多資訊，環團也結合g0v零時政府設計「大家來找廠」軟體，讓公民參與標示出農地上新增的違章工廠，目前已辨識出6000多筆疑似新增工廠。 （相關報導： 中高污違章工廠闖關合法　公民團體控地方政府：農地違章有在審嗎？ ｜ 更多文章 ）

公部門也體會到資訊公開可讓他們在面臨廠商、民代關說壓力時，用「環團在盯」為擋箭牌。 地球公民台北辦公室主任吳沅諭指出，多年前第一次和公務員開會討論違章工廠時，「我永遠記得那位長官，至始至終臭臉不肯看我們眼睛，會議一結束就轉身離開。」如今雙方已建立互信，三月間最近一次農地工廠納管的平台會議上，一位與會公務員突然冒出一句：「我愛死你們環團了！」讓在場許多環團代表錯愕，「這是從未體驗過的被告白經驗」。希望這是公、民攜手拯救被蹂躝農地、結束官商聯手「歷史造孽」的開始。