所謂「網軍出征，寸草不生」，其網軍破壞力與影響力，顯而易見。一般而言，網軍乃是利用各種不同網路上的群體與方式，透過大量帶風向，來達成影響或塑造輿論目的。 就商業而言，乃透過各種方式行銷、推廣特定人、事、物者，或透過詆毀競爭對手的方式，以達成其商業競爭目的。就政治而言，在選舉上，可透過政治網軍以不同人事物正面形塑候選人形象，亦或對候選人進行人格毀滅，導致選舉結果翻盤，就政治人物操作而言，則可透過網軍來為其政治決策辯護，或帶方向改變批評聲浪轉移焦點，亦或攻擊對手來達成助其獲取政治資源的目的。
最著名則是2018年楊蕙如以網軍帶風向攻擊外交部前駐大阪辦事處處長蘇啟誠釀成憾事，及2019年4月中總統初選賴清德曾公開請求蔡總統約束網軍對其抹黑。可見不分朝野皆對網軍十分忌殫與恐懼。網軍不僅控制輿論，危害民主，甚至透過各種網路暴力手段威脅政敵，儼然成為另類網路黑社會。雖然目前執政黨政府口頭上否認養網軍，然政府養網軍情形一直備受質疑，實值各界持續監督與追蹤，茲從相關面向探討如下：
一、何謂網軍？
（一）網軍的型態
雖然網軍在法律上並無明確定義，一般泛指在各大社群散播訊息的人。網軍行銷則是公關公司透過控制的網路帳號，於社群媒體上有組織性發表言論，影響一般網路使用者的思考和判斷，達成業主傳遞資訊給一般大眾的目的。有論者認為網軍型態可分為四種。首先是，「對價關係型」即接案幫忙宣傳。其次是「惡意攻擊型」即接案，但是以惡意攻擊對方為主要策略。第三是「側翼粉專」，其策略以簡單明瞭二分法方式進行宣傳，配上梗圖。第四是「水軍」，以大量殭屍帳號淹沒留言區或推文。而隨著時代演進科技進步，社群媒體與網路運作方式也逐漸不同，運用大數據進型分析與預測，更能精準攻擊與防守。而網軍通常有三種任務，一是銷售商品，二是危機處理。三是議題操作與形象塑造。
（二）網軍操作方式
網軍概念起源於網路行銷及社群行銷操作方法，透過各大社群媒體及論壇進行發文宣傳，在文章中帶入各種宣傳話題，並在文章留言處與互動交換意見，或灌輸觀點。由於此種操作模式過度費時及費人力，而為增加訊息的快速曝光，業者便開發可運多個社群帳號同步發文及留言的特殊系統，讓網友幫忙分享宣傳。進而衍生出坊間企業提供「水軍」服務，利用軟體進行灌水留言，讓人誤以為是時下熱門話題讓網民參與互動，以營造熱門假象，或是形成輿論。
專業行銷公司，會先布置網軍。先行投入資源量產網紅及意見領袖，或與素人寫手合作提供親民觀點文章，並運用好幾個不同帳號到處轉發，讓一般人認為普通民眾心得。最後，開發程式管理成千上萬假帳號，在不同地方回話、留言來為特定立場言論衝聲量、洗輿論。
行銷公司收到任務之後，首先會了解委託者需求並依目前輿論現況制定回應策略，例如，文章論點提供、寫手掌握多帳號，一人分飾多角之類；待相關議題爆發時，媒體投書、網紅轉發、素人評論、留言假帳號同時行動，以形成聲量，有些更透過各大媒體報導，形成議題輿論風向。
例政治選舉方面，有些政治人物或政黨委託網軍行銷公司，在選前數個月早已布建好網軍，同時做好輿情監測，選擇好各種操作性議題內容，例如緋聞、弊案、人格問題等並找好合作媒體，待選舉將近，便持續拋出議題，配合網軍連動，以達成影響輿論效果。
二、政府養網軍破壞民主精神
就政府而言，政府進行政策宣導時，常固定編列宣傳預算外包給網路社群公司或公關公司進行網路社群的政策宣傳。不過近幾年許多網路行銷公司轉型成為B2G（Business to Government）只為政府服務的商業模式。媒體報導，許多綠營網軍前身是太陽花學運時期學運人士網民，經常在ＰＴＴ、各大論壇或社群媒體等平台發表言論，後來逐漸形成「收錢辦事」產業形態，甚至成立公關行銷公司，平時接政府標案，選舉轉為攻擊部隊，形成異業合作的共生體系。
政府養網軍對民主的戕害甚深，不僅因資源不對等與資訊不對稱，影響政黨競爭，更因在大量網軍製造輿論影響下，使一方立場成為壓倒聲量，形成壟斷性言論市場與寒蟬效應，或讓人民接受到錯誤資訊，而破壞了人民監督政府的精神。
三、政府養網軍化明為暗，可能規避監督的手法
網軍需要大量金錢與人，執政者擁有絕對資源優勢。政府單位可通過各種方式包裝，將行政經費運用在議題風向操作上，美其名為政策宣傳，實際上為則為帶風向，來維繫政權，亦或為政府政策與施政缺失擦脂抹粉，而讓網軍衍然成了新型態政府另類行銷方式，且可透過各種規避國會監督編列預算方式來養網軍，或是收編為親執政黨媒體。其可能運用方式如下：
（一）限制性招標
10萬以下的限制性招標可不必透過公開招標，例如很多側翼粉專經營者都是公關公司，為了接到特定政黨或是政府的標案，就會特別成立側翼粉專，如此便可不透過公開招標，而接到標案。
（二）將專案費用分拆到一般事務費
政府將養網軍專案費用分拆到各項一般事務費裡可依法核銷，使立委僅獲得零散訊息，而無法監督及追查網軍如何運作及全貌。例如明面上，政府總預算有所編列之「媒體政策及業務宣導經費」，但是相關網軍行銷費用，亦可能化入營業基金與非營業基金行銷費用當中，而無法追蹤。
（三）於政府安插人員，例機要人員、約聘人員或專案助理等，行小編帶風向之實
在政府機關巧立名目，安插人員，其業務非執行機關業務，反而是用來做梗圖，或當小編撰文進行帶風向。例如2020年12月6日行政院小編被發現直接在立法院議場製作「你已成為假新聞受害者」、「包場1天960萬，好歌大家唱」圖卡的畫面，而且2張圖卡過沒多久就出現在親綠臉書粉專與民進黨民代臉書上，被質疑利用公職帶風向。
四、建議
（一）透明化政府宣傳方式，並制定罰則
過去對於政府不當置入性行銷的方式，《預算法》第62條之1已進行相關規範，其「基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算於平面媒體、廣播媒體、網路媒體（含社群媒體）及電視媒體辦理政策及業務宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。」，規範政府於一般媒體與網路媒體不得採匿名方式進行議題操作。然此規範，顯有不足。
執政黨運用政府資源進宣傳，使政黨意志與政策意志難以區別，有時淪為公器私用，而網軍屬隱藏式宣傳，資訊不透明，國會監督不易，就事而言，建議可於《預算法》規定，政府編列預算時，列出避免預算編列取巧挪為政黨所用可能方式（例如有論者建議限縮政府宣傳範圍，僅能對事不對人，禁止對個人或進行追捧式宣傳或幫助特定政黨或候選人為目的之「純黨派政治之宣傳」），並要求監察院發揮監察功能，查核相關違法支用預算，同時直接明訂處罰規定，例《刑法》或相關行政處罰規則，方能嚇阻。
（二）監督行銷預算與標案驗收
民進黨政府在投入政府行銷方面，預算逐年升高，中央與地方政府民意代表皆需強化行銷預算監督。另監督標案驗收成果是否符合《政府採購法》之規定與內容，例如相關得標公司是否透過分包來進行相關操作，而其驗收內容是否符合標案規範，皆需民意代表花費心力強化監督。
（三）對人的監督
倘政府聘用相關人員，例如依《公務人員任用法》規定任用之機要人員等或依《聘用人員聘用條例》聘用之人員，非執行相關公務，而是進行帶風向或小編的工作，應依各該相關規定給與懲戒或解聘。
（四）法律的監督
網軍雖然無明確法律定義，然而現行法律已有相關法律就其違法行為態樣進行相關處罰。《刑法》有毀謗罪、公然污辱罪、防礙秘密罪、偽造文書罪等。楊蕙如指揮網軍辱罵大阪辦事處處長蘇啟誠，致其自殺，被依侮辱公務員執行職務罪起訴，日前高院判刑5月，得易科罰金15萬元定讞。
散佈謠言則可依《社會秩序維護法》進行處罰。倘政府將網軍費用藏各項預算項目之中，驗收不實，亦可構成《刑法》及《貪污治罪條例》的圖利罪。不過重點仍在於政府是否有意願且有效執法，避免濫用執法、因人設事，反而讓網軍成為漏網之魚，成為打擊異己工具，且讓理性的人噤聲。此外，相關罰則是否過輕，是否有足夠嚇阻效果，頗值立法機關重新討論。
＊作者為國家政策研究基金會副研究員
