陳建宇觀點:請財政部別讓PFI政策殺人!

2021-03-05 07:10

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財政部擬仿效英國民間融資提案機制(PFI)以有償取得公共建設及服務,然而PFI如雙面刄,若控制不當恐既傷政府又傷民間。(示意圖/取自Pakutaso)

財政部擬仿效英國民間融資提案機制(PFI)以有償取得公共建設及服務,然而PFI如雙面刄,若控制不當恐既傷政府又傷民間。(示意圖/取自Pakutaso)

財政部此刻正預告修正《促進民間參與公共建設法》(促參法),擬新增英國民間融資提案機制PFI)以有償取得公共建設及服務。其用意不外政府於興建期不必花費建設支出,可以避免短期舉債上限超標,同時亦希望藉此機制提升民間投資公共建設與服務意願,創造政府、民間、社會大眾多贏。

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然而,PFI如刀之兩刄,控制不當既傷政府又傷民間,殷鑑不遠,能不深思?

英國2007-2008年為辦理PFI高峰期,簽約年度金額達86億英鎊,到2016-2017年僅剩1億多英鎊,近年更少,民間參與公共建設提供服務,反多採BOT,深究其因,乃在PFI沒有做好管控,造成政府未來財政風險。

因為PFI是政府沒有建設預算就可以開辦公共建設服務,而未來營運期卻需定期支付民間興建成本(含合理報酬)與維運費用支出,亦即政府把短年期的資本支出預算(興建資產)轉換為未來長期性的經常性支出(支出費用),不但擴大未來經常性支出額度,也排擠未來其他經常性支出項目,甚至加重部門財務負擔,使政府財政更加惡化!

英國政府為避免PFI遭濫用,乃採VFM(Value for Money)評估機制,以確認採PFI民間參與公共建設服務,較諸由政府採購興辦公共建設服務,在財務效益,亦即在公帑節省價值上會更高,其後也再次精進修正此一評估機制。但其成效依然不彰,英國仍舊累積高額未來應付未付服務費,導致英國國會強烈撻伐。

經事後檢討,VFM評估機制顯有缺漏,諸如民間投資者在成本估算上有風險貼水過高問題;政府為促使PFI個案易於通過採行,所計算成本的折現率會比政府舉債成本高;在競爭力調整項目上,政府所保留風險移轉項目的效益應該是多少才合理,政府也沒有長期蒐集資料庫的標準來認定等,迄今仍難克服。

是以英國在民間參與上不得不再走回BOT的老路。

雖然我財政部就英國財政紀律缺失的管控,於所擬修正促參法明定「主辦機關應將該項公共建設可行性評估報核,並循預算程序編列相關預算」,但對於如何調整國內VFM評估機制,以確認那些具施政優先性、急迫性、公益性的公共建設服務在採PFI由民間參與時,會更具公帑節省價值,會更有財務效益,卻沒有明白交代。

此部分亟待財政部於促參法所授權子法中予以明確規範,否則促參法新增PFI機制,恐會造成國內財經重大災難,不可不慎。

所謂「公無渡河,公竟渡河;墮河而死,其奈公河」會是國內民間參與悲慘的真實寫照!

此外,值得一提的是,PFI本質上仍由政府付款,屬政府採購(興建期工程統包加營運期勞務採購),如今移植到促參法,主辦機關就要在個案招商時,評選各民間申請人之報價,依VFM機制評定是否有公帑節省價值,亦即民間申請人要求政府在營運期所償付的金額,要能低於政府所訂定的底價,方能進入下階段最有利標的評選名單,才可能被遴選的最優申請人,並與主辦機關議簽約。

此種VFM評估評選機制較諸傳統BOT評選機制(不定底價)更加複雜,得標的民間機構未來營收利潤會更低,如該民間機構將本求利,則該公共建設的服務品質,恐亦難有過高的期待。

他山之石可以攻錯,國內卻反其道而行,把他國逐漸揚棄的PFI拿來入法,此種錯誤學習會否造成國內總體資源的錯置浪費,甚或因錯誤政策殺人(主辦機關、工程產業鏈、銀行團融資),尚待時間驗證,但財政部不能不慎始以防後患啊!

事實上當前民間參與公共建設服務方式之一的BTO與PFI非常近似,也是民間機構投資興建完成後,政府一次或分期給付建設經費以取得所有權,並由該民間機構營運;營運期滿再把營運權歸還政府。

此種民間參與模式制度運作健全,各級地方政府很有經驗,財務評估也沒有問題,政府財務負擔較諸PFI更低(需償還民間較高利率融資成本),目前常見案例為政府付費的下水道工程BTO案件,只是政府未加推廣運用而巳。

但願財政部再三深思衡酌,或許廣推BTO遠比採用PFI讓民間參與治絲益棼更勝一籌。

*作者為前交通部長

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