建構安全、永續與韌性的都市（2）：FEMA案例 防災整合體制

從過去災害經驗發現，極端氣候已是常態，過去思維已無法處理現在的問題，事實證明，只要住在不安全的地方或是工程設施在不安全的地方，再多的工程手段都無法解決。如何明智的使用這塊土地、北中南東各適合住多少人、精緻農業區、工業區在哪？最近熱門的石化園區要在哪，科學依據在哪裡？

不去瞭解土地使用標的與極限相衝突，利用再多的人為手段，也無法避災，這就是土地容受力。國土計畫法應根據災害潛勢圖的精神訂定，不開始把在不安全地方的人或設施慢慢汰換出來，再多經費和工程都無法解決。根據不同災害等級檢討都市計劃及區域計畫，需要長時間方能做到。

這次高雄氣爆要如何面對？是重建復原就好？還是趁這個機會給高雄和石化專區一個新的面貌，我們必須討論防災型都市更新。事實上台灣很多都會區，像這樣的老舊建築存在幾十萬戶，如何面對？災害是一個非常嚴謹的機制，以防颱為例，內政部花了三年的時間，建立中央到地方的指揮系統和窗口，讓該有的資源從中央一路下放到社區，所以在防颱方面，已經做到不管發生任何事情、在多遙遠的地方，地方都有能力自救七天。這套系統歷時三年之所以能做到，是因為內政部是防颱的全國總指揮，當然需要很多部會的協助，我們做了七千八百三十五份社區防災地圖，每個村子都有屬於自己的防災地圖，更重要的是要讓村民和村長瞭解這張地圖，平常能夠演練。莫拉克颱風損失七百多人命，現已降到個位數。防颱三年苦功，由二個國家研究所支撐、所有部會一起努力，現在台灣發生任何一次颱風，災害都還能在控制的範圍。但如不是颱風，像這次氣爆，就會有很多surprise。

災害防救體系 不能學美日一半

我們把每一個災害分到不同的部會處理，內政部管風災、震災、火災、爆炸災害；經濟部管理水災、旱災、公共氣體與油料管線、輸電線路災害；農委會管理寒害、土石流災害、森林火災；交通部管理空難、海難、陸上交通事故。但部會是專業的主管機關，不是防災的專業單位，由於防災專業與主管專業完全不同，遇到不同災害時，就出現問題。採取單一特定災害管理方式，而非如美國共通管理架構方式（all-hazard approach）立法，導致無法整合各種災害之整備與應變機制。

且現有遭遇多是複合式災害，權責歸屬複雜，如化學災害、工業災害、營建工程災害、坡地災害等，牽涉到國營事業單位管理、工業安全與職業災害、環境保護、交通運輸、消防安檢、山坡地與建築管理等多重業務，尚無法依據「災害防救法」訂定業務計畫。很多災害發生找不到負責單位，更不用說訂定因應計畫。也沒有支持的訓練計畫，現有系統欠缺全國性的災後持續運作計畫和風險評估與減災方案，一旦發生都會區災害，就易造成中央與地方各種難以協調的狀況。今天就以美國、日本的例子來分享，為什麼會變成這樣。

美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA)組織與任務

美國的FEMA成立於一九七九年，組織特性是全災害管理、災害共通應變架構(all-hazard)，是一個準部級的單位，分工非常細，編制為國家整備、災害應變與復原、國家災害保險與減災、應變任務支援、消防署、十個地區分署，從中央、各分署和各州政府一條鞭管理。

組織設計包括：國家事故管理系統（災害管理系統的標準化規範）、國家應變架構（全國統一因應各種緊急事件提供政策架構、作業協調及標準化規範）、國家應變中心（遇緊急事件時，可透過機制積極協調，整合聯邦、地方、州和NGO）和聯合現場辦公室（現場負責聯邦資源進退場、管理協調和地方與民間支援整合，亦如台灣為前進指揮所），是綿密的系統，與地方政府之間的關係定義清楚。

有災害管理學院、各式各樣的訓練基地，做防災自主學習教育，對一般民眾設計學習課程和訓練計畫。

日本的災害防救法律體系

日本防災使用「災害對策基本法」，配合特定的目的與特定的災害，包含對災害的預防法、應變法，構成綿密的法律系統，復原重建的法律也都定義清楚。

二○○一年起組織再造，將原本於國土廳下之「防災局」提昇至內閣府，由特任防災專責之防災擔當大臣為首，以及各項災害類別專責之參事官，統整處理各省廳防災工作，以解決防災行政層級多頭馬車的問題，並強化提昇防災效能以確保所有防災對策的總體性和統一性。

日本使用的標準和作業方式處理，我們較易學習。日本的防災層級很高，總理之下就是防災擔當大臣，相當於我們的行政院秘書長，日本有一百七十個幕僚支援防災擔當大臣，處理所有的政策、經費預算和訓練計畫。

總言之，從防救災的法令制度、架構、到國土規劃的檢討和落實，不要忌諱有問題，要訂出短中期目標，專業有計畫地解決問題。

＊作者為前內政部長／本文為余紀忠文教基金會，在高雄疑爆事件後舉「由氣爆事件，談如何建構安全、永續與韌性的都市」專家座談會中發言整理。