到了十九世紀，奏摺體制與軍機處仍然存在，但清王朝官僚體制「常規化」的情況卻越加明顯，皇帝的專制與獨裁已隨之褪色。以軍機處為例，嘉慶皇帝繼位後的改革方案，讓軍機處與外朝的官僚體系愈加趨同，「非正式性」的色彩也隨之銳減。例如：嘉慶朝《大清會典》首次收錄「軍機處」相關條目，意味著該單位公開成為國家官僚體制的一環。軍機處官員的人數在此時也被固定下來，而皇帝任免軍機大臣時，更多的是考慮到他們的出身與資歷，擁有科舉功名的人數取得優勢，但他們也容易犯下輕微的錯誤而遭到議處。此外，軍機大臣拔擢家族子弟為軍機章京的作法遭到禁止，改由部院大臣推薦人選，後來又以考試進行甄別，最後才由軍機大臣從中舉薦。雖然新的選任模式看似規範化，但皇帝大多遵循軍機大臣的推薦名單而任免軍機章京，從人事裁擇的過程中，我們逐漸看不到皇帝個人意志的運作空間。
軍機處並不是個案，十九世紀以後清朝的諸多官僚衙門都出現類似的趨勢。另外一個與皇權休戚相關的內務府，是處理皇帝生活起居最直接的機構。十八世紀內務府的堂官—總管內務府大臣的選任模式與十九世紀差異也甚大。乾隆朝以前的皇帝，喜歡任用侍衛、乳母、后妃家族的外戚，或是與皇室關係親密的顯貴重臣來為他管理家務。這些人常年行走御前，熟知皇帝的喜好與習性，與皇室擁有高度親密的私人連結。盛清君王任用內務府總管的人事模式，與杉山清彥描繪的清帝國統治原則十分符合：以皇帝為權力中心，依照時間與空間為基礎的等差關係。而在這層關係中，屬於皇帝家內奴僕的包衣與皇權關係的緊密程度，則是無庸置疑。然而，在十九世紀之後，內務府堂官的選任型態也同樣出現定制化的趨勢：
擁有科舉功名、文官(筆帖式、堂郎中)資歷者逐漸取代了侍衛、外戚等與皇權親密的群體。從這個變化可以注意到，清初皇帝選擇他的管家時，重視彼此之間的親密連結與信任關係。但嘉慶朝以後，皇帝更看重官員的資格、出身與任官資歷。
官僚選任定制化的現象不僅出現在王朝的內廷機構，即便是在十九世紀的邊疆，也出現類似的現象。在清代的中央官僚體制中，蒙古旗人一直是理藩院官員的重要構成群體。他們對於蒙古、滿洲語的熟練，加上藏傳佛教的信仰，經常被派任至蒙藏等藩部地區出任將軍、參贊大臣等職。盛清君王在裁擇外派藩部官員時，會交錯考慮到他們的家世、背景、履歷、經驗，以及在軍事上的成果。十八世紀末至十九世紀上半葉，先後擔任過駐藏大臣、伊犁將軍或理藩院尚書的松筠，就是一個極具代表性的蒙古旗人。但在十九世紀下半葉，類似松筠這樣出身的實務官僚卻逐漸消失，科舉也同樣成為蒙古旗人仕途的重要經歷。換言之，官員個人的資歷對其仕途發展的比重增加，君王的選任考量走向單一化。
無論是管理藩部邊疆的蒙古旗人群體，或是身居內廷統治核心的軍機處、內務府，在十九世紀同樣出現官員選任常規化的現象，說明這極有可能是官僚體制在清代中期以後的共相。但在這個趨勢背後，我們必須思考的是皇權與官僚人事體制之間的關係。
清初的君王內心一直很明白，掌握官僚任命的人事權，向來為皇權專制獨裁的具體表現。雍正皇帝就曾經說過：「用人乃人君之專政，但如循資論俸，則權移於下人，君無用人之柄矣。」乾隆皇帝也指出：「皇祖、皇考以來，一切用人聽言，大權從無旁假。即左右親信大臣，亦未有能榮辱人，能生死人者。」
雍正皇帝深知若「循資論俸」來任使官員，則有皇權下移的危險。乾隆皇帝也明白，才會在禪讓皇位之後，仍堅持「凡遇軍國大事及用人行政諸大端，豈能置之不問，仍當躬親指教。」點明指出官僚的人事權是太上皇必須連同行政權一同抓緊的權力。但到了嘉慶朝以後，皇帝卻認為：「國家用人，才行與年勞並重，本無偏廢資格之理。凡遇開列請簡各員，朕豈能偏識其人？自不得不按其資俸，量加擢用。」
在這段話中，嘉慶皇帝指出「豈能偏識其人」是君王掌握官僚人事選任的最大困難，因此「循資論俸」成為一套比較合理的用人標準。可以注意到，嘉慶皇帝的這套觀點，無疑與盛清君王是非常不同的作法。
十九世紀以後的皇帝重視官員的資歷與任官經驗，不再宸衷自裁，顯示出皇權專制獨裁程度的退縮。在中國歷史上，不少內廷衙門都曾出現外朝化的現象，歷史學者多以皇權極致發展來詮釋這個情況。最具體的例子即是明代的內閣：原為皇帝祕書的內閣大學士，因為協理奏稿文牘，藉由皇權的擴張而形成國家的正式機構。但清代的軍機處與內務府兩個內廷機構在十九世紀的常規化與制度化，卻出現皇權內縮的截然不同結果：皇帝選擇依賴體制，依循個人意志的比例逐漸降低。盛清君王專制獨裁的嬗變，呈現出清代中葉以後不同於前代的統治格局。雖然在國家的體制上，清朝的皇帝仍握有官員人事的最高選擇權。但十九世紀以後的君王大多尊重規章辦事，皇帝「用人聽言」的權力早已「權移下人」，前述軍機章京的選任模式即是一例。
長久以來，嘉慶朝多被視為清朝「中衰」的開始，皇權限縮與國家中衰似乎令人聯想「互為因果」，或解釋成嘉慶以降君王的無能，識見不如父祖。但我們必須思考的是，回歸到體制未嘗不是統治理性的表現。畢竟皇帝擁有至高無上的權力，但君心難測，難以捉摸。官員若單純只是揣摩著皇帝心意辦事，叫魂案裡的冤獄可能會不斷重演。相反地，國家政治若是回歸到常規體制之下，至少有脈絡可循，官員的辦事方針具有可預測性，則合乎官僚體制的理性運作。因此，我們或許可以另從統治理性的角度來考慮，為什麼在十九世紀之後，皇帝選擇另外一種形態來實施統治？
嘉慶皇帝提及「偏識其人」的困難，或許是一個重要的原因。清帝國經歷十八世紀的盛世發展，到十九世紀初官僚體制已經十分成熟完整。皇帝可以沿用既有的制度，即可達到預期的行政效率，而無須如康熙、雍正皇帝那樣透過體制外的管道，方能伸張個人意志。而在另一方面，盛清時期的人口增長卻是一個不分核心或邊緣的共通現象，即便是可供任使的官僚候選群體也不例外。尤其在十九世紀以後，清朝多次大開捐納，擁有入仕資格的候選官員數量大幅增長。在官僚體制架構固定，員缺彈性空間減少，官員候缺人數卻逐漸增多的情況下，清帝國下的每一個官僚組織均面臨到「人浮於缺」的困難。此時皇帝如果頻繁地任由個人意志來任命，顯得不切實際也不夠合理。職是之故，回歸到官僚體制的運作規則下才銓選官員，反而符合制度的可預測性，是一個合理的作法。
其次，乾隆末年和珅的濫權是皇權獨裁統治下的另一反面案例。嘉慶皇帝在親政以後，面臨到一個政治上的抉擇：他可以像乃父一樣擁有至高無上的權力，但若所託非人，就會再度出現如同和珅一樣的權臣，而且除了皇帝以外，無人可以加以制衡。因此，嘉慶皇帝選擇改革軍機處與內務府，強化外朝的力量來制衡內廷權力與制度的擴張，並取消了乾隆朝盛行已久的「議罪銀」制度，目的就是讓政府回歸正常的體制運作。所謂的議罪銀，就是官員在犯下過失之後，繳交一筆款項，向皇帝「自行議罪」，以贖罪愆，得到豁免。議罪銀與清律中的「納贖」或「罰俸」等規定精神不同。「罰俸」所罰的是官員的法定薪資，款項最後由戶部查收。但議罪銀則是官員所自行議交，金額無定數，款項是流向內務府屬於皇帝所私
有，留下相關紀錄的單位則是軍機處。雖然議罪銀在和珅崛起前就已經存在，但在和珅長期管理軍機處與內務府的情況下，議罪銀制度逐漸完整，辦理細則更為清楚具體。嘉慶皇帝親政後，取消議罪銀制度，改革並限縮軍機處與內務府的職權。表面上像是反對和珅，實則是不認同乃父皇權凌駕於體制之上的作為，也是避免再度出現如同和珅一樣的官員，因為執行皇帝的個人意志讓政府走向失控。
十九世紀以後官僚選任的常規化也是一種「文官化」的趨勢，比起十八世紀官員的多元出身，嘉慶朝以後的皇帝偏好任用具有科舉功名的官員，原因之一，也與皇帝個人的人事喜好有關。時人就觀察到，「宣宗最重科目」。甚至技術官僚如河道總督的選任，道光皇帝也傾向任用正途出身的官員。道光朝常任東河、南河總督有十六人(不含兼署半年以下者)，擁有進士資格者有十一人，一人為拔貢生，一人為舉人，兩人為捐納出身，一人為工部主事司官出身。從數據上來看，道光朝正途出身的河道總督比例高達八成，是有異於其他朝代的現象。清代自雍正朝開始，利用「河工學習制度」培養水利官僚，許多清初的河道總督都是由這套體系出身，彼此亦有師承關係。透過學習制度，皇帝可以拔擢更有實務歷練的官員成為河臣，他們在上任之後，也有能力應付工程技術上的專業問題。但道光皇帝多從進士官僚中擢任河道總督，河臣的工程技術背景不足，即便如經世官員林則徐、吳邦慶等人甫受任命，即以「不諳河務」請辭，此即水利官員培養任用模式在清代前後期的差異結果，也是道光年間河政走上敗壞的人事結構因素。
不過，十九世紀以後皇帝之所以重視官員的功名與資歷，也與科舉制度的逐步開放，擁有相關資格的官員人數增加有關。尤其是位於統治核心的旗人官員群體，相關趨勢更為明顯。在清代的體制中，旗人向以披甲當差為本務，原不鶩力科舉。清初的皇帝甚至擔憂旗人從事科舉考試，容易荒廢武備，禁令頗多，考試也時罷時舉。但到嘉慶朝以後，因為八旗生計困難，挑差不易，閒散人口增加。這些無法挑差的旗人又不能從商、務農，形成大批的閒置人口，也迫使皇帝不得不開放相關禁令，讓旗人在國家制度允許的範圍內，得有更多自主發展的空間。因此在十九世紀以後，君王的干預減少，宗室旗人與駐防旗人漸次擁有參與考試的資格。擁有科舉功名的候選官員人數因而增加，尤其是位於統治核心的旗人群體，成為清代官僚體制逐漸「文官化」的另一背景因素。
十九世紀清帝國官僚體制的常規化、文官化，雖使皇權獨裁專制的程度相對限縮，但在建立一套清楚、規範化的行政流程，對於國家政務運行未嘗不是一件好事。尤其是在同治朝以後，清帝為幼主即位，政柄握於兩宮太后之手，是清朝皇權又一次的重大變革。然而，在祺祥政變以前，兩宮太后可以說是毫無行政經驗的政治素人。她們的教育程度、知識不僅無法比擬接受嚴格皇家教育體制的皇子，甚至遠不及部院堂官或者是軍機處官員。因此她們在掌握權柄之初，該怎麼閱讀、批示臣工奏摺？與官員應對問政？甚至是執行皇權的人事命令，擇任適合的官員？可以想見的是，朝中若無一套規範化的流程，將會是一場災難。然而，十九世紀清帝國體制的常規化，得使不諳政務的兩宮太后可以迅速地上手政務，將清帝國從敗亡的邊緣拉回來，甚至創造出「中興」的政局，顯示出體制運作的可預測性，實為「統治理性」的呈現。換言之，晚清皇權雖然限縮於官僚體制之下，但遺留下的正面政治遺產，恐怕是嘉慶、道光皇帝當初選擇走上制度化時，始料未及的情況。
作者介紹│黃麗君
中山大學歷史系(珠海)特聘副研究員、國立臺灣大學歷史系博士。
本文部分內容取材自時報出版《重新思考皇帝：從秦始皇到末代皇帝》
責任編輯/潘渝霈
