每當美國政黨輪替的時候，「一中政策」總是會成為新聞焦點，例如2016年底川普正要上台時，大家都在議論到底川普會不會改變一中政策，在2021年1月拜登政府上台之後，也有很多人說美國將「回復到」一中政策。而中國方面，官方媒體也不斷提及，希望美國「返回」一中政策，意即認為川普時期推翻了一中政策。
其實這樣的說法隱含了不少誤會，因為美國的「一中政策」已經使用將近四十年了，一直都是美國對兩岸政策的最核心元素。而且最重要的是，「一中政策」（One-China Policy）與中國的「一中原則」（One-China Principle）有全然不同的定義。要認識美國的一中政策之前，必須先從「一中原則」講起。「原則」跟「政策」很不一樣。
中國的「一中原則」vs.美國的「一中政策」
中共的「一中原則」是很明確的三段論：
（1）世界上只有一個中國。
（2）中華人民共和國政府是代表全中國的合法政府。
（3）台灣是中國領土不可分割的一部分。
而美國沒有一中原則，只有一中政策。在此一中政策下，首先便是處理如何看待「一中原則」的方式：
美國僅承認前兩點（世界上只有一個中國、中華人民共和國代表中國），但是對於第三點「台灣是中國的一部分」，美國只有說「認知到」（acknowledge）中國的立場，但是並沒有「承認」（recognize）。甚至，中美建交後，當時的副國務卿克里斯多福（Warren Christopher）還曾經在國會聽證會上發言：「美國認識到，但並沒有承認中國認為台灣屬於其領土的立場。」簡單來說，即為美國了解中國有這樣的立場，但對於這個立場並未表態支持或反對。中國方面則總將美方說的「認知到」翻譯成「承認」，實而不然。
至於台灣的法理地位，美國在與中國簽訂的公報中，立場皆是「要由海峽兩岸的中國人自己用和平方式解決」，始終沒把話說死。其實也是所謂「戰略模糊」（strategic ambiguity）的一部分，我們會在後面的章節詳細談。
美國一中政策的重要元素
美國的一中政策，除了上述針對一中原則，特別是針對台灣法理地位的看法之外，主要還闡述了美國對台灣的軍事承諾，以及對兩岸關係的看法。
大約從1980年代起，美國政府官員便開始用「一中政策」這個詞彙，來概括美方對於美中台三方關係之政策。之所以「概括」，是因為美國的一中政策刻意保持策略性模糊，讓行政部門得以視美國當下的國家利益，在解釋與操作上保有彈性。簡而言之，此「政策」涵蓋了一系列對台灣與中國的政策綱領、與中國簽訂的三份外交公報，還有國內法律；如台美關係最重要的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）。一般而言，美方提到一中政策的時候，通常會提及《台灣關係法》、美中三公報、六項保證等固定常見的元素，不過在用法上有些微差異。
除《台灣關係法》外，對台灣最重要的便是「六項保證」。美國與中國於1982年簽訂《八一七公報》，當中規定美方同意將逐步減少對台軍售；但雷根總統同時亦向台灣提出「六項保證」，表達：
1. 未同意設定對台軍售的終止期限。
2. 未同意對台軍售前向中華人民共和國徵詢意見。
3. 不會擔任兩岸之間的斡旋角色。
4. 未同意修改《台灣關係法》。
5. 未改變關於台灣主權的立場。
6. 不會施加壓力要求台灣跟中國談判。
這六項保證，於2016年5月17日我國總統蔡英文就職前夕，更以「共同決議案」（Concurrent Resolution）形式，在美國國會參議院及眾議院兩議院通過。雖然決議案在性質上跟國內法的法案不同，沒有對行政部門的拘束力，然而這是國會以正式文字形式確立、表達美國將繼續對台軍售，且台灣不會淪為美中談判籌碼的立場。自從「六項保證」經國會透過此形式而「成文化」，被提及的頻率也愈來愈高。
「一中政策」並不限於上述元素。例如在2019年前，美國國家安全顧問波頓離職之前，解密了一份雷根總統政策備忘錄，內容表示：「美方對台的軍售，其層級將要視中共解放軍的軍力發展而訂」，也就是說，要將保持台海軍力的平衡。此備忘錄補充了雷根六保證的內容，且裡面述及的原則就是三十年來美方對台軍售的考量重點。以上這些文件、法律、決議案等，都是美國一中政策的重要環節。
突破一中政策？
美國針對台灣的法律地位不明言其立場，這是一中政策的其中一項重點。
很多人會討論，到底美國對台灣的一中政策是否會隨著時間改變，甚至在台灣的法律地位認知上有所突破呢？針對這一點，先前美國官方從未談及台灣的法律地位問題，也未曾談過台灣與中國應該要是何種關係，大多僅表示要和平解決問題。不過川普在任時期有個特色是，多個行政部門的報告當中（例如：印太戰略報告）都曾明示與暗示地稱台灣是一個「國家」，和其他國家並列一起談。由此來看，美方對台灣法律地位的看法的確是在緩步地前進。
過去四十年來，一中政策最大的突破點，莫過於前國務卿龐培歐2020年11月12日接受修《伊特秀》（The Hugh Hewitt Show）訪問時說道：
台灣並非中國一部分，過去35年美國兩黨政府所遵循的政策亦承認這件事。美國對台的承諾跨越黨派，兩黨都認知台灣是民主典範。
不過值得注意的是，在國務院和白宮的「正式聲明」當中，仍舊用字嚴謹小心。龐培歐本人亦曾親自回應過戰略模糊的辯論（2020年10月21日）：「美國不會改變對台政策。」換言之，美國不明確表明承認台灣的獨立地位，也不明言若中共侵略台灣的時候，美國必定會出兵捍衛台海和平。戰略模糊政策仍會繼續維持。
川普執政時期的國務院當中，最具代表性也最全面地談台美關係的一場演講，是在2020年8月31日，時任國務院亞太助卿史達偉（David Stilwell）在華府智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）發言。他回顧了近期美國和台灣關係的升溫進展，表示這些皆和美國對台灣長期以來的政策立場一致，未逾越「一中政策」。另外，他特別強調：美國的「一中政策」與中共的「一中原則」不同，美國對台灣主權不持立場。
他說：
美國與台北保持廣泛、密切且友好的非正式關係，包括根據《台灣關係法》協助台灣自我防衛的承諾。我方未對長期政策作出任何改變。目前在做的只是對我方與台灣的接觸做出重要的更新，以便更佳地反映此類政策，並因應不斷變化的情況。前述調整雖然顯著，但仍於我方的「一中政策」範圍之內。
綜觀上述，美國的一中政策就像一個無形的大框架，但在這個大框架底下，行政部門隨時會調整與台灣的關係，而不影響到雙邊關係的進展。
2021年拜登政府上台後，出現一值得注意的發展方向：美國國防部在3月的時候發布一篇文章談「印太區域現況」，內容明確言及「台灣從來都不是中國的一部分」，這是行政部門非常罕見的直接表態。而在8月時，拜登總統接受ABC新聞台訪問更語出驚人地表示：台灣和日本及韓國相同，都是美國以《北大西洋公約》做出集體防衛承諾的盟友。雖然行政部門仍然強調沒有要更動一中政策及戰略模糊的既有政策，但是整個氛圍的變化對台灣來說似乎出現不小的波動。
台灣怎麼看美國一中政策？
若能理解美國對台灣相關政策的立場，會更容易領會台灣外交團隊一些重要的發言。例如2020年9月份，台灣外交部長吳釗燮接受美國公共廣播電台（NPR）的專訪提到：「台灣目前不尋求與美國建立全面外交關係。」
吳部長發表此言論之時，台美關係正處於非常好的狀態，包括美國衛生部長、國務院次卿接連訪問台灣，雙雙創下最高層級內閣官員及國務院官員訪台的紀錄，同時也有一連串軍售消息確認，部分台灣人期待台美關係全面正常化，亦即建交的可能性。因此，吳部長的發言猶如潑冷水。
事實上，這段訪問的重點並非台美是否建交。正如我們前文所言，美國目前並不會放棄「一中政策」的原則，暫時不會明白承認台灣的國家地位。吳部長的發言，準確地概括了美國認為的國家利益，他說：「台灣期盼美國能持續對台軍售。但若與中國發生衝突，台灣不依靠美國干預。台灣防禦是自己的風險與責任，會努力為未來局勢做好準備。」
就美方立場，主要考量點為避免直接跟中國發生軍事衝突，用最小成本的方式來抑制中國改變現狀的野心，特別是要協助盟友與夥伴國家具備更好的嚇阻能力。
當前美國對中國的關係已從原本的「準同盟」，轉變為以「競爭」為主。不過從美國觀點而論，「一中政策」的框架並未達到需砍掉重練的急迫性，尤其在未有更好的替代方案出現，且能確保美國和中國不會正面發生軍事衝突之前。華府智庫政策圈以及不少學術專家們的觀點也與上述類似，他們基本上認為，沒必要隨意去除使用四十年之久的框架。而且正因為該框架的實用性及彈性（例如對台待遇），使這一政策在執行上有很大的揮灑空間，不見得需要動到大框架，也是所謂「戰略模糊」的一部分。
各國怎麼看「一中政策」？
前面言及中國的「一中原則」是嚴格的三段論， 這除了是為中國的官方立場外，亦總會與其他國家建交時，務求將一中原則放入公報，然而世界各國政府承認一中原則及台灣地位的方式各有不同。
加拿大在1970年率先於描述中國對台立場時，使用「注意到」（take note of）一詞，其他國家便隨之使用各式不同的動詞，例如：認知（realize）、理解（understand）、尊重（respect）。傾向中國立場的國家，會使用支持（support）、遵循（adhere to）等字詞，但完全「承認」中共「一中原則」的國家其實是少數，僅占中共邦交國約四分之一，且沒有一個是主要大國。
那麼台灣呢？其實我方也有一中原則。過去在中國國民黨執政下，重複強調「九二共識」的「一個中國、各自表述」；這裡的一個中國原則，是將中共的一中原則三段論中的「中華人民共和國」換成「中華民國」，即：「世界上只有一個中國，中華民國政府才是中國的唯一合法政府，台灣和大陸都屬於中華民國。」此即國民黨定義的一中原則。不過綜觀整個世界，大抵上僅剩我方邦交國仍會在外交文書裡承認這件事，在實際的互動上，邦交國則早已將中國視為另一獨立國家。
至於自2016年開始執政的民進黨，則是不承認九二共識存在，也否認一中原則，尤其「台灣是中國的一部分」這一點。
思索台灣的「一中」立場
台美關係之中有相當多元素是長期延續下來的傳統，相關名詞雖然很像，內涵卻大不相同，特別是美國、台灣、中國的立場都不盡相同。我們要特別留意新聞中相似名詞的差異，方以判讀各方觀點。
看到這邊我們應該就能了解，「一中政策」是美方一向不斷使用的名詞，不會因為發表一中政策言論，就代表美中或美台關係將有所改變。即使在川普政府時期，一中政策仍然是對於台灣和中國政策的核心，內容依舊包括一法、三公報、六保證等要件。有些輿論談到美國要「回復一中政策」，實而誤解美國的立場，因為一中政策大標題並沒有改變，唯內涵會就實際情況有所調整。
話說回來，我們除了要去了解美國行政部門的看法之外，台灣人還需正視自己如何看待「一中政策」和「一中原則」的問題（中國的視角即老調重彈台灣是中國的一部分，並迫使他國承認這個原則，十分容易理解）。過去每次大選，「九二共識、一中原則」總會被提出議論。台灣大多數公民認同「台灣是中國一部分」的一中原則嗎？又，我們該如何看待美國對台灣的定位，以及如何促使既定的定位向前推進呢？
＊本文選自《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》（聯經出版），授權轉載。
