觀點投書：合議制還是獨任制？國民黨主席與中常委衝突中的制度性因素

一、中常委：黨主席的例行報告對象

本文在第二篇探討國民黨的黨內制度及權力運作時曾提到，雖然在制度上，中常會被設計為國民黨的中央權力機關，不過由於黨內制度卻賦予黨主席更大的權限，綜理黨務且身兼中常會主席，(黨章第17 條)，擁有部分指定中常委(黨章 22 條)和許多黨職的指派權力，就使得中常會中央權力機關的功能，在實質上被黨主席一人所取代，讓中常會其他的中常委有淪於黨主席的例行報告對象之嫌。

而造成此現象，除了前述所提，由於黨主席權限過大外，事實上，亦因黨內制度在相當程度上限制了中常會的功能。舉例來說，中常會的常務委員即被設計多達 39 人(黨章 22 條)，僧多粥少，因此在人數過於眾多的情況下，就嚴重稀釋個別中常委的權力以及中常會實際的議事能力。因為中常會在制度上，1 周僅在周3 召開 1 次由黨主席擔任會議主席的 2 小時例會，(中常會議事規則第 2、4、8 條)，中常委要發言還須事先經過登記，每案以 6 人發言為原則，且僅能發言 3-5 分鐘(中常會議事規則第 8 條)，其議程甚至由黨主席任命的秘書長編定(中常會議事規則第 5 條)。

這也就是說，1 位中常委在多數時候，僅能在每周 1 次的 2 小時例會上，與其他38 位同僚，針對黨主席優先編排的議程，爭搶 15%左右的 3 分鐘發言，最終讓多數中常委，在多數時間僅能聽取黨主席及報告人、同僚的報告，難以表達自身意見。

另一方面，中常會在最重要的表決規則上，僅粗糙規定以舉手方式行之，必要時才可用無記名投票為之(中常會議事規則第 9 條)。而所謂的粗糙，即在於中常會議事規則並未明訂舉手方式，使得會議主席，即黨主席可以用反面意見舉手，降低中常會否決議案通過的可能。此即是說，如果採取反面意見舉手，那不舉手的中常委就會被視為同意該議案，因此在許多中常委顧忌成為少數舉手反對的孤鳥，或是不願公開反對黨主席之議案的情況下，就使得中常會時常是在沒有反對意見，或是不舉手反對人數多於舉手反對人數的情形下，通過表決。這也同時造成中常委若不支持黨主席的議案，則更傾向於以缺席來表示反對。近日發生的中常委集體缺席事件，即屬如此，以集體缺席的方式，否決洪秀柱所欲推動的黨主席提前改選案和黃復興黨代表合併一般黨代表案。

二、中常委合議制：黨主席權威的下降

承前所述，由於歷史因素，雖然國民黨中央的最高權力機關在制度上為中常會，然而由於黨主席被賦予相當大的權限，就使得國民黨中央的運作更近於黨主席集權的獨任制，而非中常委合議制。這樣的權力運作，在民主化前，由於黨主席具備極大的權威，因此得以順暢運行。然而在民主化後，黨主席即使擔任總統，亦無法再具備同等權威，黨內時有摩擦發生，更不用提黨主席在不擔任總統，或是不被期望能選上總統的情況下，更容易發生黨內衝突。 （相關報導： 國民黨主席之爭》郝龍斌：要破除「瞻望上意」的宮廷文化 ｜ 更多文章 ）

所以說，在這樣的情況下，國民黨中央已不適合在採取黨主席獨任制的運行結構，而應往中常委合議制的方向改革，否則只會讓黨內衝突不斷循環。這也就是說，國民黨中央必須將過往受到黨主席(黨中央)箝制，卻在民主化後重要性提升的黨內組成納入黨中央的權力核心之中，例如前兩篇所提的地方菁英和立院黨團，讓這些黨內重要組成事前就可以參與黨中央的決策運行，產出各方都能接受的方案和策略，而非是在黨主席一人決策之後，受到黨內的抨擊。

近日黨中央所提出的地方黨部主委直選改革方案中，即規劃讓地方主委成為當然中常委，部份解決過往黨內衝突的制度來源。不過在納入其他黨內重要組成進入中常會的同時，亦必須解決中常會本身的制度問題，也就是上一部分所提，黨內制度對中常會運作的限制：中常委人數過多、議事規則以及表決規則。也就是說，即使將黨內重要組成，如地方菁英和黨團幹部納入中常會之中，然而若中常委仍然保持當前過多的人數、僅能偶爾針對黨主席排定的議程進行短時間發言，或是在表決規則上仍採取反對成本極高的負面意見舉手，那麼中常會的運作就難以往合議制的方向發展，解決黨內制度性衝突。

因此從上來看，中常會的制度問題不能漠視，而必須給予改革。但由於涉及黨中央的最高權力運作，因此中常會的改革，就必然涉及到國民黨整體的黨結構。例如若減少中常委的人數(39)，則亦應減少中央委員的人數(210)，透過減少人數的方式，增強中常委和中央委員的實質權力。民進黨的人數結構就相當值得參考，其中常委(10)，中執委(30)。另一方面，由於減少人數，必然涉及破壞現有權力結構，因此另一個折衷方案，就是在中常會上架設更高一級且由中常委選出人數較少的權力機關。並且減少人數的同時，也必須制度化地方黨部主委(地方菁英)和黨團幹部在黨內最高權力機關的地位，才能解決過往的問題。

而當最高權力機關人數減少時，就表示不用再如同過去般，為追求議事效率而犧牲議事品質，讓成員能自由地表述意見，不受議事規則過大的限制。另一方面，最高權力機關的表決規則也不宜再以舉手為之，在合議制的情況下，更適合採取共識決，或是不重要問題 1/2 同意、重要問題 2/3 同意等更能助於黨內凝聚共識的無記名投票。

總地來說，為避免黨內制度所導致的內部衝突，將國民黨中央從黨主席獨任制轉為中常委合議制的同時，亦需要對整個黨組織結構進行改造，打開過往封閉的黨中央，讓黨內其他重要組成，如地方菁英、黨團成員得以進入，使得中常會成為凝聚黨內力量的實權機關，而非是行禮如儀的報告機關。

*作者現就讀於台大政研所。過去曾在國民黨文傳會時期，以及投入2016區域立委選舉工作。

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