新新聞》斷交潮來襲,突破困境總統要敢承擔

2019-09-28 12:50

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斷交潮是台美中關係下的結構性問題,恐不是吳釗燮(中)一人下台可以解決。(郭晉瑋攝)

斷交潮是台美中關係下的結構性問題,恐不是吳釗燮(中)一人下台可以解決。(郭晉瑋攝)

台灣相繼與索羅門群島、吉里巴斯斷交。邦交國自李登輝主政時期跌破三十關卡後,迄今再度腰斬。

台灣邦交國數字主要決定於兩個因素:

外交人才要引進非常任文官

一是美中競爭,尤其台灣邦交國主要集中在中南美洲及太平洋島國,前者是美國後院,後者則是印太戰略重要環節。

第二個因素毋庸置疑是,中國願意付出多大代價奪取台灣友邦。習近平在《告台灣同胞書》四十周年發表談話以來,北京定調「台灣零邦交」的戰略目標;加上中美貿易戰與香港問題對於習近平產生的壓力相互影響,導致十一中國建政七十周年前的「一周兩斷交」。

對於邦交國數字,不管對於鄙夷「金錢外交」者或是「亡國感」症候群者,台灣所能主動掌控的實在有限,畢竟「大局並非操之在我」。就此而言,要求外交部長吳釗燮辭職負責,或總統蔡英文以「非戰之罪」慰留吳,均有其道理。然而,民進黨已第二次執政,蔡政府也執政三年,民進黨培養了哪些外交人才或是外交部長儲備人選?

除了外交部長乃至國安會秘書長等政治任命的官員之外,事務官層級外交人員的培養過程中有沒有問題?這包括政治認同與專業訓練兩方面。

台灣的外交人員主要以外文及國關人才為主,前者主要以語文能力取勝,後者主要來源則以政大外交系及台大政治系國關組為大宗。姑不論政治立場,學識專業令人搖頭者亦不少,例如「國際私法」與「國際司法」張冠李戴。

這個問題並不僅影響外交人員專業素養,它還形成一個共犯結構,在外交部的計畫乃至於諮詢過程中,常任外交官習慣找他們的授業恩師諮詢相關意見,造成錯誤的看法再度強化。解決這個問題的其中一種方法是引進外部人員,任用非常任文官。

避免齊吃芒果乾,不能只靠外人

固然邦交國多寡非操之在我,但邦交國持續減少的心理衝擊巨大,蔡政府如何避免國人齊吃「芒果乾」(亡國感」諧音),恐非以「西方國家實質支持」即可化解。一旦當所有國家都不認為台灣是國家時,具體後果為何?恐不容樂觀。就具體努力目標而言,在蔡政府連任應不成問題之際,幾件事情應可以被列為蔡政府重要工作。

首先,就事務性而言,應積極強化台灣在國際上的能見度。例如,快速通關便是一個極佳例子。目前在法蘭克福等機場,台灣得以使用護照快速通關。這件事情看起來不顯眼,卻是讓中華民國國旗被看見,以及強化台灣與中國並非同一個國家的重要方法。近兩年來,中國要求跨國企業、航空公司以中國台灣稱呼台灣,藉由中國民國國旗在主要機場的展示,可以視為對中國強迫更名的反制。

其次,兩個重要戰略目標應該努力:一是二七五八號決議的定義,二是經貿關係的實質深化。

聯合國二七五八號決議到底有沒有包含「台灣是中國的一部分」?或者只處理「中國代表權」的問題?這個問題不只中國與台灣立場不同,甚至在台灣內部意見也分歧。因此,投入足夠資源提出有力論述,證明二七五八號決議並未宣示「台灣是中國一部分」是首要之務。

在這個脈絡下,對美國「一中政策」及其他西方國家「一中政策」內涵的釐清,具有相同的重要性。

第二個戰略目標則是經貿關係的實質深化。這或許是老生常談,也是蔡英文總統一直掛在嘴邊、要積極洽談自由貿易協定(FTA),但問題在於如何轉換為實質行動?目前台灣主要的目標是美台自由貿易協定、《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)及歐台雙邊投資協定。這三個目標要往前邁出一步都需要政治代價,而此代價必須要總統負擔──小英總統必須要有意願,也有勇氣承擔政治後果。

突破對美對日關係,總統要承擔

因為美台與CPTPP都卡在政治議題,前者是美牛、美豬進口,後者是福島食品進口,這都需要領導者的政治決定。美台FTA以及CPTPP不能永遠停留在「只聞樓梯響,不見人下來」階段,我們需要一個突破,而這個突破只有總統本人才有能力承擔。

至於歐台雙邊投資協定,目前歐盟新內閣即將組成,蔡政府應集結所有台灣駐歐盟國家資源,遊說會員國在理事會(Council)決議時,同意歐台開啟雙邊投資協定的談判;同時蔡政府也可以為她八年執政,留下一個遺產。

台灣的外交要突破困境,必須要設定具體且可以被檢驗的目標,而非只是靠教外國人插蘭花或教他們打太極拳。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

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