美國總統川普在3 月初宣佈針對美國進口的鋼鐵與鋁製品分別課徵25％與10％的進口關稅，這項舉動引起世界主要經濟與貿易大國的關注。雖然，與美國貿易密切的加拿大與墨西哥因北美貿易協定正在重新談判，而獲得暫時豁免；澳洲因為願意與美國展開協商，也獲得豁免。但是，歐盟則揚言採取報復課稅，而且與美國貿易代表萊澤的談判，並未獲得實質進展。當國際經濟在2017 年已經明顯復甦下，川普總統的鋼鐵關稅課徵行動，讓各界擔憂是否會因而觸發貿易大戰，為2018年的國際經貿動態發展構成陰影，並對未來經濟情勢產生更高的不確定性。
強化美國國內製造業
事實上，川普對鋼鐵業採取關稅保護政策，早就有跡可尋。川普在2016 年6 月在美國傳統鋼鐵生產基地賓夕法尼亞州的Monessen小鎮發表「美國經濟獨立宣言」的競選演說中，就大力抨擊美國的政治人物完全忽略國外鋼鐵產品在美國境內傾銷的嚴重性，強調過度追求全球化的作為，讓「工作、財富與工廠移至海外」，「誅滅了中產階級」。在這次演說中，川普更以美國開國元老且廣受各界敬重的經濟學家漢彌頓的憲法設計為例，指出美國當時只有對進口產品課徵「關稅」，但並沒有對國內生產者課徵「所得稅」。然而，現今的情形完全兩樣，國內生產者須負擔高額公司所得稅，但國外產品卻可以免繳任何稅收就可以在美國銷售。由這段演說，就可以看出過去1年多來，川普總統的施政邏輯在於強化美國國內製造業，並透過減稅與追求「公平貿易」，而不是「自由貿易」的方式來重整美國的經濟。
創造就業機會獲藍領支持
川普總統選擇鋼鐵業做重大的貿易政策宣佈，這項政策在政治層面產生微妙的作用。除了白宮經濟顧問科恩（Cohn）因不認同這項決策請辭外，與川普總統同一陣營的共和黨同志，因為深怕引起外國同樣採取關稅報復而有多人不表認同。但是這項關稅政策反而受到民主黨人士的歡迎，這樣的結果反倒讓許多人感到訝異。長期觀察美國經貿政策與共和黨與民主黨的主張，一般都同意，美國共和黨向來比較贊同自由貿易，而民主黨則比較不主張，這與共和黨較受資本家支持，而民主黨較受藍領勞工階級支持有關。然而，過去20 多年來，因為國外產品大量進口至美國，特別是中國產品的競爭，導致美國國內工廠紛紛關廠，勞工失業大量增加，在轉業困難下，薪資水準非但無法提升，實質薪資則出現下降。川普總統的「讓美國再度偉大口號」，透過強化國內製造業以創造國內就業機會，就受到藍領勞工階層的歡迎。
就業人數逐年大幅減少
以美國鋼鐵業所屬的基本金屬行業為例，根據美國勞動部公佈的資料，在1990 年時就業人數約700,000人，但到了2017年則下降至400,000人，而下降最快的期間就在2000年至2010年這10年間，一度由630,000人降至340,000人，就業減少達到近300,000人，減少的比率達到43％，快速的就業減少進而產生眾多就業與社會問題。然而，由經濟學家的觀點，美國鋼鐵業的蕭條並不純粹是因為這個產業的生產力低落而造成的結果。美國杜克大學的Collard-Wexler教授與普林斯頓大學的De Loecker教授在2015 年於著名美國經濟學術期刊《美國經濟論叢》（American Economic Review）發表學術論文，討論美國鋼鐵業由1963 年到2002年的40年間發展過程，發現在這段期間就業人數減少400,000 人，相當於75％的就業量，但因為生產技術的創新，鋼鐵業的生產總值，以1987年的金額計算，在1980年至2000 年間，仍由US$400 億上升至US$500 億。換言之，勞動生產力在同時間增加5倍，讓美國的鋼鐵業成為繼電腦軟體與設備業，為同期間發展最為快速的製造業。這段期間美國鋼鐵業的生產力快速成長與伴隨的就業量減少，並非來自於全球化的影響，而是來自於新的電爐煉鋼技術創新取代了無效率的垂直整合高爐煉鋼生產方式。
問題是為何美國的鋼鐵產業在過去20 年間變成了艱困產業，而且讓川普總統大動作採取高額關稅課徵的方式來處理。這次美國川普總統所引用的法令是1962年制定的美國貿易擴張法232條款的規範，以損及國家安全，特別是國防上的需求為由，經由美國商業部的調查而提出。根據美國商務部針對鋼鐵與鋁製品的兩份調查報告，主要發現為：（一）鋼鐵對美國國家安全具重要性（important），鋁對美國國家安全具必要性（essential）；（二）鋼鐵與鋁製品目前的進口數量對於這兩個產業有經濟福利上的負面影響；（三）超額的進口量所產生對國內產品的替代性對於弱化國內經濟產生嚴重後果；（四）當前全球過度的生產能量是構成弱化美國經濟的主要事件。
在國際經濟已明顯復甦下，川普宣佈針對美國進口的鋼鐵與鋁製品分別課徵關稅，外界擔憂將觸發貿易大戰。
直指美中貿易問題
由於報告中以全球過度生產量做為主要原因，評論者均認為川普政府的主要對象應是中國大陸，但目前美國在這2個產品的主要進口來源並非是中國大陸，採行這樣的措施只有傷害到與美國友好的國家，並非是中國大陸，進而直指川普政府的做法相當不智。然而，中國大陸在2000 年進入國際世貿組織WTO後，過去將近20 年間，中國大陸以其低廉勞工搭配國家資本主義與國家的出口發展政策，導致全球貿易發展產生不均衡現象，則是眾所周知。如何矯正這樣的狀態，特別是美國與中國大陸間的貿易問題，則是川普總統在2016年競選期間對美國選民的承諾。
目前，中國大陸在這兩項金屬產品上並不是美國主要進口國，而是美國鋼鐵業在過去幾年期間提出多項反傾銷與平衡稅措施奏效所致。但因中國大陸仍存在龐大鋼鐵產品過度產能，而且部份產品則透過他國轉出口至美國，美國採取此一行動，無非是要逼世界各國上談判桌與美國共同協商，以避免中國大陸過度產能會持續造成對美國不可挽回的危害，這由美國商務部報告中直指在國防工業與基礎建設方面，中國大陸鋼鐵產品已經介入美國市場頗深，可以一窺而知。
國內部份樂觀業者認為美國的片面課徵關稅政策有違WTO的國際貿易協定，將如同2003年間布希政府時期的做法，因為違反WTO協議，勢必在短期內撤銷。然而，川普總統上來後許多反建制派的作法，讓許多觀察家或評論者，
難以捉摸。若由川普總統的過去的競選演說或政策白皮書，不難看出川普總統對於WTO的高度不信任，若欲利用WTO體制來牽制美國的貿易政策，恐怕是緣木求魚。去年川普總統已經簽署進行對中國大陸進行301條款調查，其調查結果即將出爐，川普總統對中國大陸產品所採取的貿易措施與其影響，更值得國人關注。
＊作者為中央大學產業經濟研究所教授，曾任中央大學產業經濟研究所教授、中央大學產業經濟研究所所長、美國Duke大學訪問副教授、美國Fulbright獎學金訪問學者。本文由台灣金融研訓院授權刊載，精彩全文詳見《銀行家雜誌》4月號。
