土地正義背後的陰影與實像─戰後城鄉發展與田僑仔:對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱(4)

作者指出,這些受土改影響的地主而言,苦痛來源最直接的確實是經濟生活層面的衝擊,這主要涉及對當時地價補償並未等值的評斷。(資料照,取自台灣省政府網站)

作者指出,這些受土改影響的地主而言,苦痛來源最直接的確實是經濟生活層面的衝擊,這主要涉及對當時地價補償並未等值的評斷。(資料照,取自台灣省政府網站)

「我要很坦誠地向大家說,我幫助了那麼多因土地徵收而組成的自救會,從來沒有一個自救會曾經向我開口,要求我去幫他們多要點金錢補償,從來沒有!他們往往告訴我,這裡是我的家,家是非賣品,我的家不賣,那股愛鄉愛土的精神,往往讓我非常的感動。」─徐世榮,2016,135。

「我也很希望這本書的發表能夠讓台灣社會知道,對大部分的人民而言,土地是用來生活的,不是用來買賣的;請不要把土地當成是投機炒作的商品,土地是我們安身立命的家園,失去了土地,其實也就喪失了生命與尊嚴。」─ 徐世榮,2017,金鼎獎致詞。

在徐的土改論述裡,另一核心是以「家園鄉土」為依歸的情感動員論述。徐提出面對土地價值有三種取徑,首先是經濟價值,即將土地視為商品或資產,用以賺錢牟利,其次是環境價值,視其為生態環境不可或缺資源,最後是主觀認同,即將土地或房產視為安身立命的地方,是賦予情感與認同的「家」(徐世榮,2016:133-135)。徐雖表示三種價值間沒有對錯,須給予尊重,但從他的論述和實踐來看,以主觀情感和認同為依歸的家園鄉土論述,無疑是他認定土地價值裡最重要核心,也最能引起他共鳴(徐世榮,2016:133-135)。

我認為徐在這本書裡論及1950年代的土改及當前各項徵收爭議時,是有意識的將這套以「家園鄉土」為依歸的土地價值論述,跨時空進行架接串聯,進而建立一套重新解釋戰後國民黨政權土地掠奪的史觀,並突顯在不同時空下地主面對土地徵收時,展現家園認同和愛鄉愛土的精神面向(徐世榮,2016:28、133-135;徐世榮,2016/03/01;徐世榮,2017/03/12)。因此在談到個人家族經驗時,他強調「務農者」觀念裡,祖產是不能賣的(徐世榮,2016:133-28);而回到當前徵收爭議時,他則強調在資本主義社會裡,掌握權勢者(多指財團和政府)將土地視為獲取利益工具,並強迫其他人以此看待土地價值,徐則以個人接觸過案件當事者為例,表示對這些受害地主來說,土地是家園,是安身立命之所在,而非交易獲利的商品(徐世榮,2016:133-135)。

接下來我將簡述土改後的城鄉發展趨勢和土地使用變更狀況,其次解析「田僑仔」這關鍵詞誕生的社會脈絡,最後透過考察受到土改影響的舊地主訴苦內容,來呼應我對戰後城鄉發展與「田僑仔」誕生的基本看法,並作為來檢討與挑戰徐試圖建立「家園鄉土」土地價值史觀的論證基礎,最後進一步提出重新面對戰後土改歷史,我們應反省與研究的相關課題。

(一)、土改後的城鄉發展趨勢:產權清理與農地變更

因國府原提出省府草案,就已高度限縮範圍僅限「出租耕地」(僅及於水、旱田),並未涉及地主菁英掌握的其他類土地,而後在各階段的斡旋過程裡,地主菁英又透過議會系統的動員抵抗,成功爭取個人有保留地與其他免徵項目的擴大(參考表一與表八),使本省舊地主賴以為生的土地基礎,並未受到徐推斷的「瓦解性打擊」,讓這次土改就此消滅本省的「農村地主階級」(徐世榮,2016:84-85)。這也使本省舊地主透過在此階段保留的出租耕地與其他類用地,成為在接下來經濟與城鄉發展過程裡,能朝向都市地主或工商資本家轉型的重要憑藉。

表八:實施耕者有其田經政府核准免徵耕地面積及戶數統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)
表八:實施耕者有其田經政府核准免徵耕地面積及戶數統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)

這項以徵收共有地為主軸,以現耕佃農取得完整產權的方案,若僅從「所有權重分配」角度來看,如徐世榮的推斷結果,勢必將創造一批廣大而零碎的「小自耕農群體」。但我先前研究已指出,農村土改後重新界定與清理的農地產權,將其從舊地主菁英/共有地主手上轉移到佃農(新地主)手中,並在制度上允許其轉為建築或是工業使用,隨著戰後城鄉發展與使用變更,有著截然不同的發展面貌(廖彥豪,2013:112-127;廖彥豪,2016:)。

雖國府最初設想使耕作者(佃農)擁有自己的田地,成為自耕農(耕者有其田),意即這些移轉耕地被預期作農耕使用的,但因制度允許其變更、移轉或交易,並配合當時(從1950年代開始)政治迫遷、自然成長、防空疏散、住宅與產業建設用地需求等因素綜合影響,又配合後來市地改革框限實施都市計畫地區才實行地稅與地用等管制因素,使得都市計畫區邊緣外圍這些城鄉交界地帶、或接近核心城市的衛星鄉鎮地區的農地(因交通便利、取得便宜、開發不受管制等因素),成為當時疏導人口遷移與住宅與工業用地需求的最佳去處。

因此這個過去主流土改論述者和徐世榮所假定在土改後打造長期穩定的「小自耕農體制」,實際上將隨著不同區域的都市化與產業發展的程度、路徑與樣態,迅速轉化為「都市小地主與中小企業主體制」,而展現我指稱「農村自耕農、都市地主與中小企業主複合制度基礎」的多重面貌。

(二)、從農地裡長出來的「田僑仔」

在前述戰後城鄉發展的土地使用變更趨勢下,須深究的是「田僑仔」(ts‘an´-kiau´-a`),這非常有「台灣味」(深具台灣脈絡與社會基礎)的關鍵詞。這詞指涉的是,台灣在1960至1980年代間,有批從國外經商有成,有經濟實力的華人歸國投資,出手闊綽大方,普遍被稱為「華僑」,或是「阿僑」。而社會同時出現另一批為數不少,被辨認命名的「僑仔」,但他們並非歸國僑民,也非經商有成的企業家,直白的說,他們是從「田地」裡長出來的,社會普遍稱他們作「田僑仔」。對「田僑仔」說文解字的話,「僑」在當時被視為經濟實力和社會地位的象徵,「田僑仔」與「華僑」的差異就在於那個「田」,「田僑仔」顧名思義就是透過田地、房產的投資、轉用和開發的致/暴富催生的新興社會群體,是戰後台灣社會與城鄉發展階段裡的普遍現象。

這現象與前述提及台灣戰後初期農地和市地改革建立的制度架構和城鄉發展模式相扣連的。這也是「田僑仔」和部分的中小企業家在戰後這二、三十年能應運而生的制度基礎與社會脈絡,「田僑仔」在當時普遍是以透過農村土改取得自有耕地,而成為自耕農/地主的農民為主體,他們在不同地區、個別的產業與經濟發展階段,因應著他們田地所處區域和核心城市的交通距離和經濟發展關係,開始浮現一個將耕作用的農地,轉換為住宅和工業用地開發的經濟機會和制度空間,接著透過「買甲賣坪」的土地切割、變更與交易的手段,獲得龐大的土地增值利益與經濟資本(參考表九與十,可看到早在實施耕者有其田後兩年,官方便已開始關注承領農戶將承領地出賣變更使用的情況)。

表九:1956年私有耕地承領農戶不自任耕作或變更使用情形統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)
表九:1956年私有耕地承領農戶不自任耕作或變更使用情形統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)
表十:1956年私有耕地承領農戶地價提前繳付及移轉情形統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)
表十:1956年私有耕地承領農戶地價提前繳付及移轉情形統計表。資料來源:行政院檔案。(作者製表)

不過這個增值利益因在當時開發區域還不受地用和地稅管制的制度架構下,基本上盡數都進了私人地主的口袋,形成長期漲價歸私的事實和利益分配結構,造就一批又一批,散布在全省各地城鄉之間「田僑仔」的誕生。而透過部分土地交易取得的經濟資本,又或是在自己田地上興建工廠的經濟生活形態,也成為部分自耕農由農業轉向工業,成為中小企業家的經濟與土地資本基礎;同時這一波「田僑仔」現象,也顯示即便是對透過土改取得產權的新興自耕農民而言,取得的田/祖產不一定是不可買賣的,事實是當土地變更使用的增值利益擺在面前時,仍有為數不少的新興自耕農民選擇成為都市地主或中小企業家,而搖身一變成為台灣戰後社會與城鄉發展洪流下的「田僑仔」。我認為深入的重新研究與解析「田僑仔」現象,及其背後反映戰後城鄉發展模式與土地利用體制的陳痾,才是關心土地問題者應努力面對的課題。

(三)、舊地主的訴苦:地價補償與增值利益的相對剝奪感

嚴格來說「田僑仔」這群體的誕生和演化,是源自於1950年代農地與市地改革的土地制度與城鄉發展模式,但這樣的土地炒作與開發模式,在後來雖歷經過幾次不同制度改革調整的階段,但基本的開發形態,及相應的獲利模式並沒有根本被改變和挑戰。因此即便是在2000年後至今,在許多重大開發案的過程裡,我們還是常聽到又有一批批「田僑仔」誕生。我認為「田僑仔」這詞彙,作為切入理解與分析台灣戰後城鄉發展與土地制度的「關鍵詞」,仍有待更多制度、案例與社會概念史的研究深入挖掘。

反觀原先之佃農卻因土地改革取得土地,後來在都市計畫變更之下,農地變成了建地,坐擁大筆的財富,原本擁有該筆土地的「地主」及其後代卻僅能徒呼負負,人生之不公平實在是令人感慨!

徐世榮,2008/03/02,自由時報

徐世榮曾坦言,他的土改研究和訪談,是希望重新理解這群被國民黨政府刻意指認為「地主」的人,在土改後,他們生命和家族遭逢的悲慘命運,透過去聆聽地主們的訴苦心聲,讓台灣社會藉此反思,而他個人期盼能永不再發生這樣土地掠奪的悲劇(徐世榮,2009:148;徐世榮,2016:自序)。作為徐眼中國民黨政權戰後土地掠奪史的第一批犧牲者,這些舊地主-「台灣黑五類」究竟訴說怎樣悲慘命運,這些苦痛投射出的狀態,是否能呼應徐企圖架接從戰後土改到當前土徵過程裡,面對國家暴力時,地主應展現對土地的家園情感和愛鄉土精神呢?

如徐反省的,相較受土改影響的舊地主戶數約有十萬戶而言,台灣學界至今對這批舊地主研究成果完全不成比例,但仍有前人為這重大結構轉變留下有限紀錄。在受戰後土改影響舊地主訪談成果裡,有兩組記錄可作參照,首先是歷史學者張炎憲在1990年代針對台北縣地主的訪談,其次是地政學者徐世榮在2008、2009年前後針對北部和西部地區地主後代的訪談(張炎憲,1996;徐世榮,2009)。這些對地主訪談分別觸及對國民黨政府推動土改評價、土地徵收放領的過程、對地價補償不公的批評,及對土改政策的訴苦等問題。我認為藉由考察舊地主訴苦的紀錄,可探討與回應,究竟土改對地主們意味著什麼,土地徵收對他們生命與家族造成的衝擊又是什麼?

限於篇幅,此處討論將集中在地主對受土改衝擊後的影響與訴苦。根據我的整理,張訪談十八位舊地主,有十位正面訴說土改的衝擊與苦痛,其中有八位談及地價補償的不公,有七位聚焦在土地增值利益分配的相對剝奪感;而徐訪談十二位地主,有八位訴說地價補償的不公,有五位談及土地增值利益分配的相對剝奪感。綜合這二十四位訴說土改影響與苦痛的地主訪談,竟沒有人明確論及土改的土地掠奪,對其家園情感和鄉土精神扼殺和傷害,但卻有高達二十一位(87.5%),集中在訴說對地價補償和土地增值利益不公不義的問題,而這些舊地主訴苦背後反映的怨嘆,多是對土地補償不等值的經濟利益,及喪失土地產權背後,在戰後城鄉發展過程間失去土地長期增值利益的交換價值,及對受到土改影響後舊地主與佃農階級與經濟地位徹底翻轉的不滿。

以下援引舊地主訴苦的兩個片段,呈現地主對國民黨政府推動土改的不滿,主要聚焦在土地的經濟利益與交換價值:

當時的觀念不管是地主還是佃農都是要保留好的土地,離家比較近的,在這個情形之下,比較遠的一定是放領,第二點就是說你住在這附近,結果想不到比較遠的地方後來都市計畫,那裡比較有價值,保留的都比較沒有價值,就是這樣來的,這裡還是農業區,結果比較遠的反而都市計畫。但是農業社會還沒進到工業社會的時候,大家選土地,都選水比較好,比較平,結果到現在還是不能變,反而比較不好,比較沒水的,現在都變成比較有價值的地。結果地主保留大部分都是地形比較不好,比較好的都佃農佔去了(徐世榮,2009:146)。

至少政府徵收業主的田,是要讓田佃做,若田佃不種田,政府是不是應該再將田收回去,給要種田的人做?但政策不是這樣子阿。田被田佃拿走,田佃將地賣掉,一個一個比業主富有。業主保留的田,現在要賣,反而要給田佃補償費!佃農比業主還大,業主變成卒仔(張炎憲,1996:16)。

徐對地主的訪談,透露在徵收放領階段,地主選擇保留地的考量,並非是從家園情感角度出發,選擇與家族情感和發展有關的耕地保留,而是務實以農業生產和收益為優先考量,選擇等則較佳、灌溉條件較好的出租耕地保留。然而從農業轉進到工業社會過程裡,原放領給佃農的較差耕地,較容易被劃作都市計畫用地,反而「較有價值的地」(轉作非農用的增值利益)都被佃農佔去,這使舊地主覺得怨嘆不滿,而這個怨嘆與不滿的著眼點,也是土地的交換價值-經濟利益,而非家園情感。而張對地主的訪談,地主則對國民黨政府提出批評,也就是耕者有其田是要扶植自耕農,放領農地應保持農用,而並非是讓佃農透過土地交易獲取暴利,這包含對實施政策長期效果的批評,及從經濟條件和社會結構角度,業佃位置的徹底翻轉,使舊地主對土改產生的不滿和怨恨。

目前對這些受土改影響的舊地主研究和訪談極其有限,我無意僅藉由這些舊地主的訴苦內容,來推導說多數受到土改影響的地主,沒有絲毫對土地的家園情感和鄉土精神,而眼中僅看到土地補償的經濟利益與透過產權取得的交易價值,而是要指出徐企圖重建一套在面對國民黨戰後土地掠奪史過程裡,地主總是展現對土地的家園情感和認同的單一價值和想像,透過他自己和張炎憲呈現對舊地主訴苦內容來看,是失敗的,這些舊地主看到的多是經濟利益的剝奪喪失,而非家園鄉土的徵收和毀棄。

相對而言,在當下面對土地徵收爭議問題時,是否如徐世榮個人經驗與接觸到的有限案例,就可片面宣稱所有地主都認為家園是不可買賣的,他們沒人想要爭取更好的地價補償條件,或透過取得土地增值利益,去過不一樣的生活。我認為這個片面論斷也是該被重新問題化與深入研究的問題,戰後跨世代與時空的土地徵收問題與新舊地主對土地的價值選擇,並非是徐可以個人經驗和立場做出武斷的結論。

總結而言,透過這些舊地主的訴苦,得到初步結論是,首先對這些受土改影響的地主而言,苦痛來源最直接的確實是經濟生活層面的衝擊,這主要涉及對當時地價補償並未等值的評斷;其次,讓多數地主在訴苦過程有更強烈情緒反應的主因,是土改原先希望扶植佃農成為自耕農,而許多舊地主在喪失土地產權,經濟生活受到影響和衝擊之餘,卻親眼目睹和經歷,隨不同地區產業與城鄉發展的變化,許多佃農從自耕農的身分,搖身一變成為富甲一方的「田僑仔」,這個因國府推動土改而喪失產權,而卻未堅守原先推動政策改革的「農地農用」立場,造成業佃之間的經濟與社會結構位置徹底翻轉,看來才是舊地主心裡對戰後土改政策最深的鬱結;最後,跳脫聚焦在土改對舊地主和佃農的影響評估,更進一步該研究與反省的,是對國府在土改後對農業發展和農地政策的整體檢討,及土改對戰後城鄉發展和社會階級構造的深遠影響,並重新思索在台灣社會裡人與土地關係的重整。

*作者為台大城鄉所碩士。本文為對徐世榮《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》書評系列之一。

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