大社工業區是經濟部於1973年編定之石化工業區，面積約110公頃。工業區內現有中石化等11家廠商，主要做為化學材料、化學製品生產製造。1993年間因發生大量不明氣體外洩事件，引起鄰近居民的抗爭，當時經濟部及高雄縣政府於協調會議中，與當地居民及廠商代表等達成「大社工業區內各廠應配合中油高雄煉油總廠五輕遷廠計畫，一併遷移。」之協議。1998年省都委會審議大社都市計畫（第3次通盤檢討）案時，將大社工業區內石化工業用地指定為特種工業區，並依經濟部說明1993年協調會議中之協議，做成附帶決議，要求特種工業區內之廠商應於2018年以前完成遷廠，並由縣政府依法定程序變更為乙種工業區。高雄縣市合併後，高雄市政府在2014年底的仁武、大社都市計畫第4次通盤檢討，再度討論到大社工業區從特種工業區「降編」為乙種工業區的議題。去年3月22日高雄市政府都市計畫委員會決議大社工業區要從「特種工業區」降編為「乙種工業區」，目前全案送內政部都市計畫委員會審議中。為此，大社工業區石化業的勞資雙方（大社石化廠商聯誼會及石化公會）成立反降編自救會，表示大社工業區石化廠商使用中油乙烯、丙烯等原料，占中油產量達40-50％，產業鏈唇齒相依，若降編為乙種工業區，現在從事石化業材料及相關製造的11家石化廠商，都不 符合乙種工業區的使用規定，因此，命運只有關廠一途，將嚴重影響區內石化廠商營運與勞工生計。自救會不斷向經濟部與內政部陳情，並走上街頭抗爭，希望內政部都市計畫審議委員會，能夠否決高雄市政府的「降編」案。茲就本案，筆者提出一些個人淺見如下，供各界參酌。
共識與承諾：先遷廠，後降編
回顧於1998年實施的變更大社都市計畫（第三次通盤檢討），主要將計畫區內工業區（109.35公頃），分別指定為特種工業區（101.8522公頃）及乙種工業區（7.4978公頃），此項變更之變更理由如下：
1. 因應工業區發展現況並為維護環境品質而指定工業區種類。
2. 配合使用現況將未指定類別之工業區分別指定為特種工業區及乙種工業區。
3. 據鄉公所及縣政府列席人員表示，上述工業區目前大部分為石化工業，因污染環境至鉅，故鄉民強烈要求石化工業必須遷廠。
4. 仁大工業區管理中心列席人員稱，於民國82年5月3日立法院王副長、經濟部江部長、環保署林副署長、高雄縣政府余陳縣長與大社鄉許鄉長及各界代表曾開協調會，其結論略以「大社工業區內各廠應配合中油高雄煉總廠五輕遷計畫一併遷廠」。又稱中油高雄煉總廠五輕廠將於民國107年以前遷移。
此外，並附有兩點附帶條件：
1. 特種工業區內之廠商應於民國107年以前完成遷廠，並由縣政府依法定程序變更為乙種工業區。
2. 在民國107年以前為興建特種工業區除為興建汽電共生，汰舊換新或為改善環境而增加之設施外，非經環保機關審核同意不得再行新建或擴建。
綜合上述，可見政府、業者及居民3方的共識應為「先遷廠，後降編」，此亦為政府及業者對居民的承諾。
未遷廠原因，石化產業的用地窘境
2020年11月7日內政部都市計畫審議委員會專案小組第2次會議，要求經濟部補充說明大社石化工業區降編為乙種工業區之後，有沒有規劃當地石化業者搬遷去處。對此，大社工業區反降編自救會提出搬遷至大林蒲新材料循環產業園區的訴求。經濟部則表示近1、20年不斷為大社、仁武等石化園區，尋找搬遷的新石化工業用地，例如彰化大城國光石化計畫，但礙於環評抗爭太大，彰化大城國光石化計畫中途腰斬，也斷了大社石化區產業的遷廠去處。至於大林蒲材料 循環產業園區，必須是和循環經濟有關的高值化石化產業，才可以進駐，大社工業區石化廠商也必須評估適不適合，又有些業者是在20多年前投資的生產設備，一旦遷廠，等同於放棄已投資的生產設備，其損失相當大；且目前材料循環產業園區的細部計畫也仍未定案，尚不能進駐設廠。原用地被趕，新用地遭拒，正是目前大社石化產業的用地窘境。
尚未遷廠，降編何太急
石化工業的高度汙染及所引致鄰近居民的健康風險，乃為居民要求遷廠的原因。高雄市政府曾表示，大社石化工業區降編是信守政府對居民的承諾，大社石化工業區降為乙種工業區後，既有廠商依法可維持原來使用，或依據乙種工業區規範使用，並不會立刻要關廠，對於短期就業衝擊小，但可能影響廠商後續投資意願，經濟部應督導業者的設備維護，並應盡速提出適合遷廠的地點，輔導廠商遷移。惟大社石化工業區自1973年營運至今已約達半世紀之久，在尚未遷廠，即行降編之情形下，廠商依法仍可維持原來使用，但卻很可能使廠商無心轉型發展，造成原本存在石化工業的風險再加上老舊工業設施（備）的風險，將可能使得高雄市的汙染、公共安全及健康風險更加嚴重。
尚未遷廠，降編何太急? 高雄市政府可能誤解政府「先遷廠，後降編」的承諾，同時放大降編可促使產業轉型發展的效果；或有其他原因? 高雄市政府理應對社會大眾加以說明。
更多的對話與合作，才能創造雙贏
大社工業區是台灣第一個完整的石化業聚落，雖然帶動周遭區域發展，但也多次發生爆炸與汙染事件，危害周遭居民生命安全。如今未遷移先降編，合法工廠變成非法工廠，拖到最後可能也只有關廠一途。未遷移先降編，不僅無助於污染問題的解決與改善，所造成的社會經濟影響甚大，也可能造成石化產業的斷鏈危機。誠如經濟部政務次長曾文生所表示：「降編乙種工業區不應是唯一選項，若有更長程的方案，對高雄的發展才有幫助。」；「他理解居民對環境改善的殷切需求，經濟部尊重內政部對降編案審議的結果，更希望有兼顧環保、產業發展、就業及保障健康的方案；更多的對話與合作，對高雄的發展會更有幫助。」
＊作者為長榮大學土地管理與開發系副教授
