卓慧菀觀點:沖之鳥之國際法正確解讀

2016-05-30 07:10

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關於沖之鳥EEZ,國民黨執政期間其實長期無作為,直到2016年5月1日才突採強烈措施。日本早在1996年即已公佈沖之鳥200海浬為其EEZ,我國民黨政府未採取任何行動表達反對。2008年5月重新執政,該年12月WCPFC常會中,上述「WCPFC公約海域內各國EEZ海域主張圖」再度出現,沖之鳥200海浬仍劃為日本EEZ,我(國民黨)政府代表並未持續民進黨政府的(籠統)反對發言。2012年又有我國漁船在沖之鳥海域遭日方扣押,繳交400萬日圓訴訟保證金始獲釋,政府也未抗議。直到今年東聖吉16號事件後,國民黨政府才突採高調反制措施。。

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依《公約》而言,馬英九政府的反制行動師出有名。但從本文所強調的默示同意原則而論,我政府近20年的不作為或僅2006年籠統反對,已大幅減低今日高調抗議在國際法上的效力。

政府本應考量安全、戰略、經濟各方面利益,綜合評量後決定我國立場及主張,並採取前後一致的行動與發言,才能充份保障國家利益。國民黨政府長期無作為,離任前突採強烈措施,而我相關國家利益在期間內並未發生重大變更,因此前後均非最佳政策。

另有許多評論指陳2012年「聯合國大陸架劃界委員會」(CLCS)的建議為「聯合國認可日本沖之鳥EEZ主張」或「聯合國否定日本沖之鳥EEZ主張」之證據,這也非正確。

《公約》規定各沿海國陸地向海洋的延伸為其大陸架。領海基線至大陸邊緣不及200海浬,仍擁有200海浬的大陸架;但大陸邊緣超越200海浬時,得舉陳地質證據向CLCS申請延伸其大陸架外界線,最多至350海浬。該委員會係由地質學、地球物理學及水文學等專家組成,在研究相關證據後提出建議。會員國依據CLCS建議所建立的大陸架外界線即為「最終且有約束力」的。

「沖之鳥島」全景。(日本國土交通省關東地方整備局)
「沖之鳥島」全景。(日本國土交通省關東地方整備局)

日本2008年向CLCS提案中的七個大陸架海域包含沖之鳥之北SKB、之東MIT、之南KPR三海域。中國與韓國於2009年分別提出外交照會,主張沖之鳥乃《公約》第121條第3項所指之岩礁,缺乏法律能力產生EEZ及大陸架。

CLCS於2012年就六海域提出建議,但決定「在KPR海域相關外交照會未被解決前,該委員會並無立場做任何建議」。

日本以CLCS就六海域所提建議為依據,主張CLCS已確認沖之鳥有法律能力產生大陸架。中國則以CLCS不就KPR海域提出任何建議為依據,主張CLCS已否認沖之鳥有法律能力產生大陸架。

其實,日本CLCS提案中的七大陸架海域雖含沖之鳥之北、之東、之南三海域,但之北SKB海域所憑藉陸地自然延伸的證據與沖之鳥無關;之東MIT海域所憑藉延伸之基線有多處,沖之鳥僅是其一;只有之南KPR海域完全憑藉沖之鳥為其陸地向海洋延伸之主張。CLCS因中、韓外交照會對沖之鳥產生大陸架之法律能力提出異議,決議不就KPR海域做任何建議。

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