宋承恩專欄:拜登政府國務院首份涉台聲明的蹊蹺

拜登政府的聲明,將把台灣國際地位拉回過去的框架。(美聯社)

美國總統拜登(Joe Biden)就職不久,一月二十三日、二十四日中共立即派遣軍機騷擾台灣。一般認為除了演訓及因應美軍羅斯福號群進入南海以外,在政治上也是對拜登政府的測試。

對此,拜登政府迅速回應。美東時間二十三日周六晚間,美國國務院發表聲明,譴責中共威脅區域和平穩定。

迅速發表軟中帶硬的挺台聲明

聲明將中國的軍事行動放在印太區域的架構中,開宗明義指出,中國不斷試圖威嚇其「鄰居」(neighbors),包括台灣,已經是其行為模式(pattern),對此美國注意且關切。

美國呼籲北京停止在軍事、外交及經濟上對台灣的壓迫;取而代之的是,應與台灣「經由民主選舉產生的代表」進行有意義的對話。美國重申將與其印太區域的朋友、盟邦站在一起,推進彼此共享的繁榮、安全與價值,包括深化與民主台灣的關係。

美國重申了對台灣的承諾:一、繼續支持以符合台灣人民的願望與最佳利益的方式,對兩岸爭議和平解決;二、重申美國長久以來依據「美中三公報」、《台灣關係法》及「六項保證」的承諾;三、繼續協助台灣維持足夠的自我防衛能力。

最後,聲明美國對台承諾「堅如磐石」(rock-solid),且有助於維持台灣海峽及區域的和平穩定。

此份聲明軟中帶硬,維持了川普政府的挺台基調,顯示美國外交政策的延續性。

聲明在周末晚間所發,表示是國務院官員加班寫成,再經呈核在同日發出。結語呼應國務卿布林肯(Antony Blinken)聽證時用詞,言明美國對台承諾堅如磐石,對未來政策極具指標性意義。

儘管基調不變,聲明的用字遣詞顯示,美國政府似有意將對台政策帶回過去的框架。外交是門精緻的學問,寫作者背後的政策意向,蘊藏在聲明的用字遣詞中。由於正式聲明是仔細斟酌寫成,也必須予以仔細解讀。

20210123-共機今日均自中國東南沿岸進入我西南防空識別區內,惟飛行距離有限。(空軍司令部提供)
1月23日、24日中共派遣軍機騷擾台灣,一般認為是對拜登政府的測試。(空軍司令部提供)

重新使用過去「非官方」用語

國務院聲明的用語值得注意的有下列幾處:

一、使用「中華人民共和國」(PRC)指稱中國。這符合美中一九七九年《建交公報》後,中華人民共和國為代表中國的立場,指向的是政府的層級。

二、通篇使用「台灣」,符合《台灣關係法》下的非官方政策。

三、令人費解的是「台灣經由民主選舉產生的代表」(Taiwan's democratically elected representatives)這個用語。美國呼籲「北京」與台灣進行有意義的對話,在此用「北京」與「台灣」併列。

首先,這裡的表述有很強的「去官方」意味,迴避了「政府」;對話的主體,也指涉產生方式「民主選舉」,而非職位,例如總統或政府首長。

第二,「代表」(representatives)一詞並未出現於《台灣關係法》,而是來自美國國務院規範美台往來的內規。內規中為了避稱台灣的官員為 “officials”,統稱台灣的政府官員為“representatives”。這些內規,前國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)已透過一月九日的聲明全數廢止。

新政府的國務院第一件對台聲明中,重新使用過去象徵台美「非官方」印記的用語,但國務卿布林肯在聽證中並沒有避諱稱呼「蔡總統」(President Tsai)。就算聲明較為正式不能使用官銜,也有可替代的用語如「領袖」(leaders)。其間真意究竟為何?最可能的解釋是有意讓「非官方」回魂。

這並不是說美方沒有支持台灣的決心,或擔心激怒中國或高層被中國滲透。美國試圖回到過去框架可能是出於善意。當前華府政策圈許多人士相信,回到《台灣關係法》下的框架,有利於台灣與維持區域的安全穩定。

第三,「北京」的使用。在此,前國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)去年九月在參議院外交委員會的證詞,提供了有體系的用法:

在「國家」的層次,自由地使用China與Taiwan;在「政府」的層次,使用PRC;在「政權」的層次,使用「中共政權」(communist regime)、中共(CCP)或北京(Beijing)。

因此該證詞中,對於香港,史達偉使用的是「北京」,但相對於台灣,沒有出現「北京」與台灣併列的情形。

重點在台灣國家地位是否受承認

與此搭配的是龐佩歐去年十一月表明美國的立場是「台灣早不是中國的一部分」,以及一月的廢止台美交往限制。這些掙脫了過去加諸於台灣的枷鎖,朝向將台灣當做至少是事實上國家對待。用語的不同,加上提及久未出現的「美中三公報」,拜登政府國務院涉台的第一份聲明,重回過去的框架意味濃厚。

當然,我們不能以一份聲明判斷拜登政府的台灣政策走向,美國政府是否重返一中框架,牽涉到美國對「自己的一中政策」解釋。政策的聲明面與實踐面相互影響,是個互動的過程。要觀察過程中,台灣的國家地位受到承認是否有被打開,還是美國有意壓制這樣的走向。

*作者為英國牛津大學博士候選人

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